органам самоуправления; 5) расширен низовой аппарата полиции: учреждены
должности участковых урядников, а также полицейский резерв в уездах; в городах
увеличена численность околоточных надзирателей. Инструкция околоточным
надзирателям, утвержденная министром внутренних дел, возлагала на дворников
вспомогательные полицейские функции, которые они должны были осуществлять под
руководством околоточных надзирателей
[10].
Радикальная реформа политической полиции была проведена в 1867 г. По Положению
о корпусе жандармов 1867 г. вместо жандармских округов, включавших в свой
состав до 10 губерний, были созданы жандармские управления в каждой губернии.
В 6 губерниях Северо-западного края и Царстве Польском существовали также
уездные жандармские управления. В отдельных регионах страны сохранились
жандармские округа (Варшавский, Кавказский и Сибирский). Окружные управления
объединили деятельность губернских и уездных жандармских управлений, входивших
в эти округа[11].
Непосредственным поводом, подтолкнувшим правительство к проведению реформы
жандармского аппарата в 1867 г., явилось покушение Каракозова на императора
Александра II 4 апреля 1866 г. Но причины этой реформы гораздо глубже. Дело
в том, что когда в середине 20-х годов XIX в. создавался Корпус жандармов,
революционное движение было по преимуществу движением дворянских
революционеров. Их численность была сравнительно невелика, подавляющее
большинство являлось офицерами, поэтому и жандармерия имела чисто военную
организацию и нацеливалась главным образом на наблюдение за офицерским
корпусом. Иное положение сложилось в 60—70-е годы XIX в. Главной фигурой в
революционном движении стал революционер-разночинец. Это требовало
переориентации жандармов на наблюдение за широкими слоями либеральной
интеллигенции и студенчества. Отсюда и необходимость создания разветвленной
сети территориальных (губернских) жандармских органов.
В связи с массовым строительством железных дорог были образованы
железнодорожные жандармские управления. Принятый 16 марта 1867 г. особый
правовой акт — «Порядок учреждения жандармского надзора на вновь проводимых
железных дорогах» устанавливал, что в ведении каждого железнодорожного
жандармского управления должен был находиться участок пути в 2 тысячи верст.
В свою очередь, это расстояние делилось на участки по 200 верст, находившиеся
в ведении жандармских отделений. Штат каждого железнодорожного жандармского
управления состоял из начальника, его адъютанта и начальников отделений, а
также 300 унтер-офицеров. Хотя железнодорожные жандармские управления как
составные части корпуса жандармов являлись органами политической полиции и
финансировались из бюджета военного министерства, они не только несли военную
охрану железнодорожных путей и сооружений (мостов, туннелей, вокзалов, депо
и т.д.), но и обязаны были вести борьбу с уголовными преступлениями на
территории железнодорожных сооружений и в полосе отчуждения железнодорожных
путей, главным образом с хищениями грузов. Соответственно они несли все
обязанности и пользовались всеми правами общей полиции. Предоставление
железнодорожным жандармским управлениям прав общей полиции, а следовательно,
и права проведения дознания, требовало решения и более общего вопроса — о
правовом регулировании деятельности губернских жандармских управлений в
области дознания. Дело в том, что в соответствии с судебными уставами 1864 г.
следствие было возложено на судебных следователей, а за полицией осталось
лишь дознание. В Уставах ни одним словом не упоминалось о жандармерии. И это
понятно. Ведь еще в 1862 г. в Петербурге была учреждена особая Следственная
комиссия по делам о государственных преступлениях. Таким образом, право
проведения следствия по политическим делам с самого начала не предоставлялось
судебным следователям. В 1871 г. эта Следственная комиссия была упразднена,
а следствие по политическим делам было возложено на одного из членов
Петербургской судебной палаты, в связи с чем штат этой палаты увеличивался, а
при Шефе жандармов учреждалась должность юрисконсульта. Характерно, что суммы
из бюджета, которые отпускались на содержание Следственной комиссии, были
направлены в распоряжение Шефа жандармов. Этим же постановлением
Государственного совета, утвержденным императором, обязанность проведения
дознания была возложена на жандармские органы.
Поскольку легальная политическая деятельность, имеющая целью обсуждение
научных, социально-экономических и политических проблем, стоящих перед
обществом, и их решение были запрещены и правительство всей тяжестью своего
репрессивного аппарата пресекало малейшие попытки легальным путем добиться
каких-либо изменений существовавших порядков, то подпольные революционные
организации, и в частности ведущая среди них — Исполнительный комитет
«Народной воли» — в качестве главного способа борьбы использовали террор.
Террористы-народовольцы пользовались сочувствием широких кругов либеральной
интеллигенции и студенчества. Глубина этого сочувствия была
продемонстрирована фактом оправдания присяжными петербургского окружного
суда в 1878 г. Веры Засулич, совершившей террористический акт против
петербургского обер-полицмейстера Трепова.
Сразу же после этого случая рассмотрение преступных посягательств на
должностных лиц (в том числе и полицейских чиновников) было передано из
окружных судов с участием присяжных заседателей в судебные палаты с
сословными представителями.
На 1879—1880 годы приходится пик второй революционной ситуации в стране (после
конца 50-х — 60-х годов). Покушения на императора и высших сановников следовали
одно за другим. Правительство отвечало на них широким применением жестоких
репрессий (в том числе и смертных казней) и массовыми высылками из столиц и
крупных городов студентов. В 1879 г. были учреждены должности временных военных
генерал-губернаторов в Петербурге, Москве, Киеве, Харькове и Одессе с
чрезвычайными полномочиями. Им были подчинены войска соответствующих военных
округов, жандармские органы, полиция и гражданская администрация. Им было даже
передано право конфирмации приговоров к смертной казни, что всегда относилось
только к прерогативе императора. Однако и это не помогло. 5 февраля 1880 г.
прогремел взрыв в Зимнем дворце, организованный С.Халтуриным, повергший
правительство в шок[12].
В ответ на взрыв 12 февраля 1880 г. был создан чрезвычайный орган —
Верховная распорядительная комиссия. Ее начальник — граф Лорис-Меликов был
наделен диктаторскими полномочиями. Ему были подчинены Ш отделение и корпус
жандармов, МВД, генерал-губераторы, даже военное ведомство, и, наконец, ему
предоставлялось право «направлять» следствие.
Граф Лорис-Меликов — популярный генерал, герой русско-турецкой войны и умный
государственный деятель, прекрасно понимал, что одними репрессиями нельзя
восстановить стабильность в государстве. Учитывая это, Лорис-Меликов добился
снижения цен на хлеб, отмены чрезвычайно тяжкого для населения архаичного
соляного налога, добился также смещения с поста министра народного
просвещения известного реакционера графа Д. Толстого и возобновления занятий
в высших учебных заведения. Он прекратил практику массовых высылок студентов
в отдаленные местности под гласный надзор полиции, что вызывало наибольший
гнев молодежи и родителей. Более того, он поразил общество, опубликовав
«Обращение» к населению, в котором дал понять о возможности принятия
конституции. Впоследствии такой проект был разработан и даже утвержден
Александром II и только убийство императора 1 марта 1881 г. помешало его
введению в действие. Вместе с тем он не останавливался перед применением
самых жестких мер в отношении захваченных полицией видных деятелей
революционного подполья. Так, он лично обезоружил и арестовал покушавшегося
на его жизнь поляка Млодецкого и добился его осуждения к смертной казни и
приведения ее в исполнение в трехдневный срок. Меры, предпринятые Лорис-
Меликовым, настолько снизили накал общественных страстей, что он посчитал
возможным обратиться к императору с предложением распустить Верховную
распорядительную комиссию. Однако опыт объединения в одном органе
руководства всеми видами полиции, накопленный комиссией, был положен в основу
реорганизации МВД, проведенной 6 августа 1880 г. Суть этой реорганизации
сводилась к упразднению III отделения собственной царской канцелярии и
возложению общего руководства политической полицией и корпусом жандармов на
министра внутренних дел, получившего звание Шефа жандармов. Соответственно
корпус жандармов был передан в состав МВД. Таким образом, в ведении МВД было
сосредоточено руководство как политической, так и общей полицией. В составе
министерства для руководства политической полицией был учрежден департамент
полиции государственной, который вскоре был объединен с департаментом
полиции исполнительной в единый департамент полиции. Объединение всех
полицейских служб под единым руководством дало свой результат. Уже к февралю
1881 г. было арестовано большинство членов Исполнительного комитета «Народной
воли», в том числе и его руководитель Андрей Желябов. Лорис-Меликов надеялся
завершить разгром «Народной воли» в кратчайший срок, а пока просил царя
воздержаться от поездок по городу. Однако вопреки просьбам министра и даже
своей молодой жены (Екатерины Долгорукой) Александр II поехал на развод
гвардейского караула в Михайловский манеж и был убит.
Новый император Александр III отклонил подписанный его отцом проект
конституции и принял курс на усиление самодержавия и силовые методы
укрепления власти.
Одним из первых мероприятий в русле этого курса было издание 14 августа 1881
г. Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного
спокойствия. Оно определяло правовой режим усиленной и чрезвычайной охраны,
объявляемый в случае необходимости в отдельных местностях или на территории
всей империи. При этом серьезно расширялись права полиции. Так, правовой
режим чрезвычайного положения предусматривал предоставление генерал-
губернаторам на местах фактически прав главнокомандующих армиями для
прифронтовой полосы в военное время. По их указанию любое уголовное дело
могло быть направлено в военный суд. Они получали право ареста или высылки
любого лица в административном порядке, закрытия учебных заведений,
временного прекращения деятельности выборных учреждений (городских дум и
земских собраний) и т.д. Практически вплоть до 1917 г. почти не было ни
одного года, когда в той или иной местности не объявлялось бы состояние
усиленной или чрезвычайной охраны. Имелось в Положении и еще одно новшество.
Учреждено Особое совещание при министре внутренних дел, наделенное правом
ссылки под административный надзор полиции или высылки из определенных
местностей на срок до 5 лет в административном порядке (т.е. без суда и
следствия).
Предметом особой заботы правительства стало укрепление политического сыска.
Слабым местом жандармских органов была оперативно-розыскная работа.
Объяснялось это тем, что корпус жандармов как воинское соединение
комплектовался офицерами, переводившимися из других армейских частей. Но в
армии по законам офицерской чести общение офицера с агентом-доносчиком
считалось делом предосудительным. Армейский офицер, заподозренный в
доносительстве или в общении с доносчиком, изгонялся из полка. Кстати,
должностные инструкции по работе с агентурой запрещали вербовать в качестве
секретных агентов потомственных дворян и офицеров. Когда офицерам,
переведенным на службу в корпус жандармов, приходилось иметь дело с
агентурой, они шли на это крайне неохотно. К тому же, жандармам запрещалось
переодеваться в гражданское платье, что тоже затрудняло оперативно-розыскную
работу. Бывший начальник Киевского жандармского управления, а затем личной
охраны императора генерал Спиридович в своих мемуарах писал о том, как
жандармские унтер-офицеры, отправляясь на задание по наружному наблюдению
(т.е. на слежку), одевали поверх военной формы гражданское пальто, из-под
которого были видны сапоги со шпорами и сабля. Учитывая неприспособленность
жандармов к розыскной работе, по инициативе снизу стали создаваться новые
независимые от жандармерии розыскные органы. Впервые, еще в 1866 г. сразу
после покушения Каракозова на Александра II, такой специализированный
розыскной орган — Отделение по охране государственного порядка и
общественного спокойствия — был образован при петербургском градоначальнике,
а затем аналогичный орган возник и при московском обер-полицмейстере.
Отделения, именовавшиеся в обычном обиходе «охранными» (или «охранкой»),
имели своей задачей борьбу при помощи секретной агентуры с подпольными
революционными организациями. Деятельность этих отделений распространялась
далеко за пределы столичных губерний. Созданный при Московском охранном
отделении «летучий отряд филеров» преследовал революционеров на большей части
территории империи. Характерно, что отряды филеров как при петербургском,
так и при московском охранных отделениях состояли не из жандармов, а из
вольнонаемных сотрудников. В 1883 г. по докладу министра внутренних дел Д.А.
Толстого было утверждено Положение об устройстве секретной полиции в
империи, в котором предусматривалась возможность создания сети охранных
отделений по всей стране. Граф Дмитрий Толстой (который в 1880 г. по
настоянию Лорис-Меликова был смещен с поста министра народного просвещения, а
теперь стал министром внутренних дел) попытался организовать общеимперский
орган секретной полиции, независимой от жандармских управлений, который
руководил бы сетью охранных отделений. Однако поставленный во главе секретной
полиции подполковник Судейкин в декабре 1883 г. был убит своим же агентом
штабс-капитаном Дегаевым. После гибели Судейкина попытка создания независимой
от жандармов секретной полиции провалилась, тем более что для ее
осуществления требовались новые бюджетные ассигнования, которые так и не были
выделены.
Начавшийся в 80-е годы промышленный переворот в России и последовавший затем
промышленный подъем 1893—1900 годов, охвативший все отрасли промышленности,
в том числе тяжелую промышленность, привел к изменению социальной структуры
общества: бурному росту городского населения и в особенности слоя
индустриальных рабочих. Именно эта социальная группа превращается в главный
объект политического сыска.
Глава 3. Полиция в конце XIX – начале XX века.
Однако быстрый рост промышленности и развитие рыночных отношений сочетались
с сохранением многих феодальных пережитков как в сельском хозяйстве, так и в
государственном строе. Важнейшие из них — сохранение помещичьих латифундий и
полуфеодальных кабальных методов эксплуатации крестьянства и абсолютной
царской власти. Дальнейшему обострению социальных противоречий способствовал
мировой экономический кризис 1900—1903 гг., больно затронувший Россию и
перешедший затем в длительную депрессию, растянувшуюся до 1909 г., и
поражение в русско-японской войне 1904—1905 гг.
В соответствии с новой расстановкой сил в стране изменялась и организация
полиции. Прежде всего надо указать на создание специальной фабрично-заводской
полиции согласно принятому 1 февраля 1899 г. закону «Об усилении состава
полиции в районах промышленных заведений».
В связи с обострением социальной напряженности в деревне и крестьянскими
выступлениями в 1903 г. была проведена частичная реорганизация сельской
полиции. Вместо выборных от крестьянства сотских, которые по традиции несли
вспомогательную полицейскую службу в порядке повинности под руководством
урядников, были учреждены штатные должности сельских стражников. Стражники
были государственными служащими, низшими чинами полиций. Иными словами,
расширен был аппарат полиции в его низшем звене. Деньги на оплату сельских
стражников поступали в казну за счет того, что натуральная полицейская
повинность для крестьян была заменена специальным денежным сбором. Из
сельских стражников в случае необходимости могли быть сформированы отряды
сельской стражи, составлявшие вооруженный резерв в распоряжении уездных
исправников. Эта мера объяснялась ненадежностью сотских — выборных от
крестьян, так как многие из них сами участвовали в крестьянских бунтах. В
связи с участившимися открытыми массовыми антиправительственными
выступлениями, главным образом крестьянскими, в том числе вооруженными,
правительство в помощь полиции стало более широко привлекать войска,
преимущественно казачьи части. В этой связи был уточнен порядок привлечения
войск для содействия гражданским властям.
Увеличение численности городского населения сопровождалось ростом уголовной
преступности, что вынуждало власти предпринять также некоторые
организационные меры. В частности, еще в 1868 г. при петербургском
градоначальстве создается сыскное отделение как специализированный орган
уголовного розыска. Но первоначально это отделение влачило жалкое
существование, и лишь в 1887 г. были увеличены штаты отделения и повышены
оклады сотрудников, так как ранее эти оклады были значительно ниже, чем в
других службах. Начиная с 80-х годов XIX в. сыскные отделения создаются и в
других крупных городах (Москве, Киеве, Варшаве, Риге, Одессе и т.д.). Но
единой системы уголовного розыска так и не возникло. Формы и методы работы
сыскных отделений не регламентировались. И только 6 июля 1908 г. принимается
закон «Об организации сыскной части». В развитие этого закона в 1910 г.
утверждена Инструкция чинам сыскных отделений. Для общего руководства сыскной
полицией в составе Департамента полиции создается специальное подразделение
— восьмое делопроизводство. Однако серьезным недостатком в организации
сыскных отделений являлось то, что они строились по децентрализованной
системе, т.е. каждое отделение входило в полицейское управление города или
уезда и замыкалось в рамках подведомственной территории. При необходимости
розыска преступника за пределами этой территории начальники сыскных
отделений должны были сноситься с Департаментом полиции через начальников
