войска и сверх тех частей корпуса внутренней стражи, которые уже находились в
их оперативном подчинении. Закон предоставлял право министру внутренних дел
не только обращаться с такого рода просьбами к военному ведомству, но и
право отдавать приказы непосредственно командирам воинских частей,
расквартированных в губерниях.
Особую остроту вопрос о взаимодействии армейского командования и полиции
получил еще накануне Отечественной войны 1812 г.
В «Правилах для управления Главнокомандующему действующей армии, губерниями, в
военном положении объявленными», утвержденных императором Александром I еще 13
марта 1812 г. , в губерниях, объявленных на военном положении и составлявших
тыловые районы действующей армии, губернаторы, а, следовательно, и полиция
переподчинялись главнокомандующему армией и обязаны были выполнять его
приказы, он мог смещать чиновников полиции и предавать их военному суду
[7].
Порядок, установленный указанным законом, действовал и после окончания войны
1812 г. в случаях объявления военного положения в тех или иных местностях,
как, например, в Харьковской и Новгородской губерниях при подавлении
восстаний в военных поселениях.
Крупной проблемой, отразившейся на организации полиции, и методах ее
деятельности, явилась проблема учета местных исторических и социально-
экономических особенностей в различных регионах страны.
Российская империя являлась многонациональным государством. В ней проживало
до 100 наций, народностей и этнографических групп, находившихся на различных
уровнях социально-экономического и культурного развития. Это отражалось и на
организации местного управления и полиции, которые имели в ряде национальных
регионов свои особенности, в ряде случаев закрепленные в нормативных актах,
определявших правовой статус этих регионов в составе Российской империи. Так,
в Прибалтике в «Аккордных пунктах», подписанных Петром I с представителями
прибалтийского немецкого дворянства и городов еще в начале XYIII в.,
закреплялись привилегии немецкого дворянства (остзейских баронов) и немецкой
буржуазии в городах. Сохранение этих привилегий вплоть до 80-х годов XIX в.
объяснялось тесными связями с правительственными верхами Российской империи и
прежде всего с царским двором. Что касается полиции, то особенностью ее
организации в прибалтийских губерниях было то, что вплоть до конца 80-х
годов XIX в. должностные лица уездной полиции избирались сословными
собраниями немецкого дворянства, а в полицейских управлениях городов
заседали сословные представители немецкой буржуазии. Руководствовалась
полиция не только общеимперским законодательством, но (в городах) также
немецким городским (так называемым магдебургским) правом, а делопроизводство
в полиции и судах вплоть до 1888 г. велось на немецком языке.
Большими особенностями отличалась Финляндия, отвоеванная в 1809 г. у Швеции.
По условиям Фридрихсгамского мирного договора со Швецией 1809 г. Финляндия
вошла в состав Российской империи на основе личной унии. Император
всеросийский одновременно являлся великим князем финляндским. В Финляндии был
свой сейм (парламент), правительство (административный совет). Особу
российского императора в Финляндии представлял генерал-губернатор, который
командовал русскими войсками, расквартированными в Финляндии, и осуществлял
общий контроль за внутренним управлением, в том числе и за полицией. Однако
непосредственно финская полиция была подчинена члену финляндского
административного совета, ведавшему внутренними делами. Полиция
комплектовалась из финнов и руководствовалась законами, принятыми
финляндским сеймом, и еще сохранившим свое действие шведским
законодательством. Делопроизводство в полиции и судах велось на финском
языке. Финская полиция охраняла (совместно с финскими таможенниками)
таможенную границу, отделявшую территорию Финляндии от России. Реально это
означало, что если лицо, преследуемое русской полицией, скрывалось на
территории Финлядии, то оно становилось практически недосягаемым для
русской полиции.
Сходным был правовой статус Польши. По решению Венского конгресса,
перекраившего Европу после победы над наполеоновской Францией, в 1815 г.
центральная и восточная часть Польши с Варшавой была передана России и
составила так называемое «королевство Польша» (иногда его называли «царством
польским»). Западную часть Польши (Познань, Силезия и Поморы) конгресс отдал
Пруссии, а юго-восточную часть с Краковым и Галицию со Львовым — Австрии.
Польша вошла в состав Российской империи, как и Финляндия, на основе личной
унии, т.е. российский император стал одновременно королем польским. Польша
получила свою конституцию 1815 года, свой сейм (двухпалатный парламент), свое
правительство (административный совет) и даже свою 30-тысячную армию,
главнокомандующим которой стал брат царя — великий князь Константин
Павлович. Особу российского императора и короля польского представлял
наместник. Эту должность в угоду полякам с 1815 по 1826 г. занимал генерал
старой Речи Посполитой, экс-якобинец, затем наполеоновский генерал граф Юзеф
Зайончек. Наместник должен был контролировать все внутреннее управление, но
непосредственно внутренним управлением, а следовательно, и полицией ведал
министр внутренних дел польского правительства (административного совета).
На местах (в воеводствах, областях) полицией руководили воеводы, а в поветах
(уездах) — каштеляны. Полиция руководствовалась в своей деятельности
общероссийским законодательством, а также законами, принятыми польским
сеймом. Однако полицейские чиновники местной полиции не избирались местным
польским дворянством (как в России), а назначались правительством, хотя и по
представлению воевод. В 1826 г. с учреждением специализированного органа
политической полиции — III отделения царской канцелярии (о чем речь пойдет
ниже), в Польше был образован особый Варшавский жандармский округ, к которому
и перешли дела политической полиции. В ведении польской администрации
осталась только общая полиция.
После подавления польского восстания 1830—1831 гг., ударной силой которого
явилась польская регулярная армия и шляхетство (особенно шляхетская молодежь
и студенчество), а одним из лозунгов было восстановление Полыни в границах
1772 гг. (т.е. с включением территорий Правобережной Украины, Белоруссии и
Литвы), была отменена Конституция Полыни 1815 г. Органический закон, изданный
Николаем I в 1832 г., отменил личную унию Польши с Россией и провозгласил ее
инкорпорацию в состав Российской империи. Это означало ликвидацию польской
армии, сейма, польского правительства, однако с сохранением для поляков
свободы вероисповеданий, свободы передвижений и личной неприкосновенности,
т.е. привилегий, которых не было для подданных российской короны в других
частях империи.
Однако поскольку в 1833 г. на территории Польши было введено чрезвычайное
положение, сохранявшееся многие годы, то полиция была выведена из-под
контроля польских гражданских воевод и каштелянов и подчинена русским
военным властям. Завершена была инкорпорация Польши в состав Российской
империи после реформы 1866 г., проведенной после подавления восстания
1863—1864 годов, одним из лозунгов которого вновь был лозунг создания
«Великой Польши» в границах 1772 г. («от моря и до моря», т.е. от
Балтийского до Черного морей). В 1866 г. вместо воеводств и поветов были
учреждены 10 губерний (86 уездов), объединенных в Варшавское генерал-
губернаторство, которое вскоре получило название — Привисленский край.
Генерал-губернатор одновременно командовал войсками Варшавского военного
округа, а правовой статус чрезвычайного положения предусматривал подчинение
генерал-губернатору не только общей полиции, но и губернских жандармских
управлений. В Привисленском крае в отличие от остальной территории России
помимо губернских жандармских управлений были учреждены и уездные
жандармские управления.
Свои особенности имела и полицейская служба в Средней Азии после ее
присоединения к России. На территории Средней Азии были созданы два генерал-
губернаторства: Туркестанское с центром в Ташкенте и Степное с центром в
Омске ( в него вошла северо-восточная часть территории нынешнего Казахстана —
Акмолинская, Семипалатинская и до 1897 г. Семиреченская области). Генерал-
губернаторства в свою очередь подразделялись на области во главе с военными
губернаторами, которым и была подчинена полиция.
Следует отметить, что военная администрация мало вмешивалась во внутреннюю
жизнь среднеазиатских народов, ограничиваясь запрещением рабства, кровной
мести и угонов скота (баранты), а также (и это самое главное) поддержанием
власти «белого царя», т.е. российского императора. Во всем остальном
полицейские функции осуществлялись местной феодальной верхушкой по местным
обычаям (адатам) и шариату[8].
Свои особенности в осуществлении полицейских функций были и в отношении
народов Сибири и Крайнего севера. Еще в 1822 г. было принято разработанное
Сперанским, в бытность его генерал-губернатором Сибири, «Положение о туземном
управлении в Сибири», впервые публикуемое в данном издании. В этом положении
учитывалось, что в сибирских губерниях проживали народности, ведущие кочевой
образ жизни, у которых сохранились родоплеменные отношения. Поэтому для
того, чтобы учитывать в управлении ими местные обычаи и не нарушать
сложившийся у них быт, учреждались так называемые инородческие управы,
избиравшиеся из числа местной родоплеменной знати. На эти управы и
возлагалось осуществление полицейских функций. Для контроля за их
деятельностью в составе земской полиции губернатором назначался «смотритель
за инородческим населением». Он же должен был следить, чтобы «знатные
инородцы» (т.е. представители родоплеменной знати), которые не входят в
состав инородческих управ и не состоят на службе, не вмешивались в дела
полиции и управления. В Положении подчеркивалось, что местная полиция и суды
должны уважать туземные обычаи и не вмешиваться без нужды в повседневную
жизнь туземного населения.
Таким образом, хотя Российская империя являлась унитарным государством, в ней
учитывались особенности местного управления, в том числе в организации и
деятельности полиции, исторически сложившиеся особенности национального быта,
уровни социально-экномического и политического развития различных регионов
[9].
После подавления восстания декабристов Николай I радикально реорганизовал
политическую полицию. Указом от 3 июля 1826 г. создается III отделение
«Собственной его Императорского Величества канцелярии» как орган политической
полиции, в его состав была включена и особенная канцелярия МВД. Начальник
этого отделения был подчинен непосредственно царю.
В качестве исполнительного аппарата начальнику III отделения придавался в
распоряжение особый Корпус жандармов, учрежденный в 1827 г. В соответствии с
этим указом территория страны разделялась на 5 жандармских округов, число
которых в дальнейшем было увеличено до 7. В столицах (Петербурге и Москве),
крупных портах и губернских городах располагались жандармские дивизионы и
команды. Важнейшей функцией III отделения стала охрана государственной
безопасности. В рамках ее осуществления особое значение придавалось сбору
информации о противоправительственных организациях и тайных обществах. В этой
связи следует напомнить, что еще 1822 г. императорским указом полиции
предписывалось закрыть все тайные общества и масонские ложи, а
государственные служащие обязаны были давать подписку в том, что они в
таковых обществах и ложах не состоят. Восстание декабристов в 1825 г.
показало, что полиция и ведомственные секретные службы реализовать этот указ
не смогли. Теперь функция политической полиции из МВД была изъята и передана
III отделению. К нему же перешли функции политической и военной
контрразведки. С этой целью III отделение обязывалось контролировать
деятельность и передвижения по стране иностранцев. Усилился контроль и за
передвижениями российских подданных, чему способствовало принятие Свода
уставов о паспортах и беглых в 1833 г.
Немалую угрозу государственной безопасности Николай I видел в деятельности
многочисленных религиозных сект и иных религиозных организаций, в особенности
тех конфессий, религиозные и политические центры которых находились за
рубежом России. Поэтому III отделению было вменено в обязанность
контролировать деятельность различных сект и расколов. Опасения Николая I
были вовсе небеспочвенны. Роль польского католического костела в восстаниях
в Польше в 1830 г. и в 1863— 1864 гг. в их подготовке известна. Поэтому после
подавления польского восстания 1830 г. контроль за деятельностью
нетрадиционных конфессий был усилен и для них были введены более жесткие
правила регистрации. Деятельность отличавшегося наибольшей русофобской
активностью католического монашеского ордена иезуитов была запрещена, а
функционеры этого ордена изгнаны из России. Регистрация религиозных
организаций, нетрадиционных для России конфессий и официальный надзор за их
деятельностью были возложены на специально созданный департамент духовных дел
иностранных вероисповеданий в составе МВД. Однако негласный надзор за ними
по-прежнему оставался обязанностью III отделения. В дальнейшем департамент
духовных дел иностранных вероисповеданий был преобразован в департамент
духовных дел МВД и ему были переданы дела не только нетрадиционных, но и
таких традиционных конфессий, как мусульманская, иудейская, буддийская и
т.д.
К ведению III отделения отнесена была и борьба с фальшивомонетничеством.
Наконец, одной из важнейших функций III отделения стала информация императора
о реальном положении в стране и, в частности, надзор за деятельностью
аппарата государственного управления, особенно местного. С этой целью III
отделению было вменено в обязанность регулярно составлять для императора
«ведомости» о «всех без исключения происшествиях», включая статистические
сведения, «до полиции относящиеся». Чтобы обеспечить достоверность
информации, жандармские органы на местах были независимы от местных властей,
в том числе и от губернаторов.
Характерно, что численность жандармерии была невелика. Штат III отделения
царской канцелярии в момент его создания в 1826—1827 гг. не превышал 40
человек я даже в 1880 г., когда оно было упразднено, составлял примерно 120
человек. А в штатах окружных управлений числились: начальник округа —
генерал, его помощник — штаб-офицер, один или два офицера — адъютанты, писарь
и несколько унтер-офицеров. В штатах отделов, на которые делилась территория
округа, включавшая до 8—10 губерний, состояли: начальник — штаб-офицер, его
адъютант, писарь и несколько унтер-офицеров. Общая численность корпуса
жандармов, включая все отдельные дивизионы и воинские команды, была немногим
более 6 тысяч человек.
Корпус имел чисто военную организацию и в административном, строевом и
хозяйственном отношении подчинялся военному министерству (через штаб
корпуса). Но шеф корпуса жандармов — он же начальник III отделения
собственной царской канцелярии подчинялся только императору.
Чисто военный характер корпуса жандармов и его сравнительно небольшая
численность объяснялись тем, что власть, учитывая опыт военного заговора
против Павла I и восстания декабристов, главную опасность для трона видела в
ближайшем окружении императора и в офицерском корпусе, прежде всего в
гвардейском офицерстве, а этот социальный слой был относительно небольшим.
Что же касается крестьянских волнений, то для их подавления использовались в
основном не жандармы, а подразделения корпуса внутренней стражи и обычные
армейские полевые войска, а выявлением зачинщиков и их арестом занималась
местная полиция.
Общее руководство местной полицией по-прежнему оставалось в ведении МВД и
осуществлялось через департамент полиции исполнительной. Для николаевского
царствования характерно было усиление централизации и бюрократизации
управления. Проявилась эта тенденция и в управлении полицией. В компетенцию
министерства входило определение штатов полицейских органов на местах,
контроль за расходованием средств, отпущенных на содержание полиции,
назначения, увольнения и перемещения полицейских чиновников. Усилился
контроль МВД за деятельностью местных полицейских органов. С этой целью был
увеличен штат чиновников для особых поручений при министре. Регулярными
стали личные инспекторские выезды на места директора департамента полиции
исполнительной. Для управления департаментом во время его отсутствия
вводится должность вице-директора. В составе МВД было учреждено специальное
подразделение для проведения негласных ревизий и разбора материалов о
злоупотреблениях чиновников местной полиции. Однако ревизии показывали низкую
эффективность деятельности полиции и необходимость ее реформирования.
Крупные реформы полиции были проведены в 60—80-х годах XIX в. Падение
крепостного права и освобождение крестьян из-под вотчинной власти помещиков,
революционная ситуация в стране, развитие капитализма и рост городов
вынудили царское правительство реформировать весь полицейский аппарат. В
публикуемых документах эти реформы подробно освещены. Были проведены
следующие меры: 1) объединена уездная полиция с полицией уездных городов и
созданы единые уездные полицейские управления во главе с исправниками;
2) изменены принципы комплектования полиции: если раньше рядовой состав
комплектовался солдатами и унтер-офицерами старших возрастов, негодных к
службе в полевых войсках, служивших в порядке отбывания повинности, то в
связи с проведением военной реформы 1874 г. и отменой рекрутского набора был
введен принцип вольного найма по контракту;
3) соответственно, чтобы сделать службу по вольному найму привлекательной,
увеличилось жалование, введены пенсии, награждения за выслугу и иные льготы;
4) сужены функции полиции: проведение следствия передавалось судебным
следователям, хозяйственные функции и благоустройство городов,
продовольственное дело, контроль за состоянием дорог — земским и городским
