экспедицию генерал-прокурору, а московскую контору этой экспедиции —
московскому главнокомандующему (т.е. генерал-губернатору) П.С. Салтыкову.
Эти меры обеспечили централизацию и полную секретность политического сыска,
его независимость от каких-либо иных учреждений и непосредственный контроль
за его деятельностью со стороны императрицы. По-прежнему процветали доносы и
широко применялась пытка, формально отмененная лишь в 1801 г. Александром
I.
В конце XYIII в. по мере нарастания кризиса феодально-крепостного строя,
проявляется тенденция к централизации полиции и подчинению ее военным
властям. Указами императора Павла I в Петербург и Москву были назначены
военные губернаторы, а в важнейшие губернские города — военные коменданты,
которым и подчинена была полиция. Радикальной реорганизации подверглась
столичная полиция. Новая ее организационная структура закреплялась в особых
правовых актах: Уставе столичного города Санкт-Петербурга, утвержденном
императором Павлом I 12 сентября 1798 г., и Уставе столичного города Москвы,
также утвержденном императором 17 января 1799 г. В соответствии с Уставом
Санкт-Петербурга руководство полицией возлагалось на петербургского военного
генерал-губернатора, подчиненного непосредственно императору. Его помощником
являлся обер-полицмейстер. Город по-прежнему делился на части (районы), но
полицейский аппарат в них был существенно увеличен. В помощь частному
инспектору (так теперь именовался частный пристав, руководивший полицейскими
силами части города) были назначены еще два офицера. А в распоряжение
квартального унтер-инспектора (квартального надзирателя) приданы два
квартальных комиссара, каждый из которых контролировал половину квартала.
Кроме того, в каждый квартал назначался городовой в чине унтер-офицера.
Городовые должны были постоянно дежурить в своих кварталах в особых
полицейских будках, имевших специальную окраску, выделявшуюся издалека
(косыми белыми и черными полосами). Контроль за дежурствами городовых
возлагался на квартальных унтер-инспекторов.
Учреждение института городовых положило начало регулярной патрульно-постовой
службе в полиции. Аналогичная реформа полиции была проведена и в Москве.
Важным элементом реформы явилось образование как в Санкт-Петербурге, так и в
Москве специальных следственных органов, так называемых «юстицких
криминальных дел департаментов» при городских правлениях. До реформы
расследование преступлений проводили частные приставы, околоточные
надзиратели или чиновники полицмейстерской канцелярии по поручению
полицмейстера. Теперь же в столичной полиции следствие было выделено из
полиции и сосредоточено в специальных следственных органах, которые проводили
расследования как по делам, направляемым из канцелярии военного губернатора,
так и по делам, поступившим из судов и иных присутственных мест, а также по
предложениям генерал-прокурора. Следует отметить, что «юстицкие криминальных
дел департаменты» являлись не только следственными, но и судебными органами,
судившими за мелкие уголовные преступления и административные правонарушения
(в том числе нарушение установленной для того или иного сословия формы
одежды, прически и т.д.). Поэтому в состав указанных департаментов были
включены по два члена городских правлений (бургейместера) и по два выборных
от городского сословия (ратсгера).
Завершилась реформа созданием в столичной полиции воинской команды «из
способных и здоровых кавалерийских полков солдат», в непосредственном ведении
военного губернатора и обер-полицмейстера. Из состава этой команды в каждую
часть города в оперативное подчинение частных инспекторов были переданы
особые команды: конные в составе четырех унтер-офицеров и 24 драгун и пешие
но 4 унтер-офицера и 20 рядовых солдат. Они предназначались как резерв для
усиления патрулирования, для подавления возможных массовых беспорядков,
захвата вооруженных преступников и т.д. Практически это
были полицейские отряды особого назначения (предтечи будущего ОМОНа).
Чем же объяснялось столь радикальная реформа полиции и такое существенное ее
усиление? Дело в том, что правительство панически боялось «революционной
заразы», исходившей из Франции, где, как известно, еще в 1789 г. началась
Великая французская революция. Идеи французской буржуазной революции, по
мнению правительства, представляли тем большую опасность, что они получили
распространение среди части либерально настроенного дворянства и
интеллигенции в условиях нараставшего в России кризиса феодально-
крепостнического строя и обострения социальных противоречий. Не следует при
этом забывать, что Франция всегда была образцом подражания для российского
дворянства, особенно для высшей аристократии, в среде которой даже
разговорным языком был не русский, а французский язык.
Боязнь «революционной заразы» доходила до того, что император Павел I
запретил ношение круглых шляп и фраков, модных в то время во Франции. За их
ношение введены были наказания, в том числе и телесные. Отменено было
установленное Екатериной П для дворян право свободного выезда за границу.
Император не остановился даже перед тем, чтобы восстановить телесные
наказания для дворян, отмененные еще в 1785 г. Жалованной Екатериной II
дворянству грамотой, «ловить и наказывать» за указанные выше нарушения
царских указов (в том числе и телесно) поручено было полиции, что отнюдь не
прибавило ей авторитета.
Павел I стремился подчинить подданных суровой военной дисциплине по прусскому
образцу (в этой связи можно напомнить, что отец Павла I, император Петр III,
до своего приезда в Россию был герцогом Голштин-Готторптским, сыном прусского
генерала; недаром на Западе правящую династию в России нередко называли
Романовыми-Голштин-Готторптскими)[4]
.
Деспотический, капризный характер императора Павла I, его мелочные придирки
по поводу одежды, причесок, этикета, непредсказуемость его поведения
раздражали столичное дворянство и офицерский корпус, особенно гвардейский.
Крайнее недовольство дворянства вызвал указ Павла I об ограничении барщины
тремя днями в неделю. Хотя император совершенно справедливо полагал, что
чрезмерные оброки и барщина ведут к обнищанию не только крестьян, но и самого
дворянства и к опасности крестьянских бунтов. Однако дворяне-помещики
расценили это как вмешательство в их право собственности на крепостных
крестьян.
Последней каплей, переполнившей терпение столичной аристократии, стал разрыв
с Англией и планы похода русской армии на Индию, что серьезно затронуло
экономические интересы многих российских сановников, получавших крупные
доходы от эксперта пшеницы в Англию.
Все это вместе взятое привело к заговору против Павла I, свержению его с
престола и убийству. Характерно, что во главе заговора стоял военный генерал-
губернатор Санкт-Петербурга граф Пален, который не только контролировал
столичную полицию, в том числе и политическую, но и командовал гвардией и
ведал охраной императора. Немалую роль в заговоре сыграло и английское
золото, которого не жалел британский посол в России Уитворт.
Глава 2. Развитие полиции в XIX веке.
Новый император Александр I, возведенный на престол после убийства своего
отца (кстати, никто из участников заговора так и не был арестован и не понес
наказания), сразу же отменил телесные наказания для дворян и восстановил в
полном объеме дворянские привилегии, отменив ограничение крестьянской барщины
тремя днями. Отменены были и иные стеснительные ограничения в отношении
одежды, причесок, этикета, французского языка и т.д.
Подчинение полиции военным властям и ее полная милитаризация повлекли за
собой настолько серьезное увеличение затрат из государственного бюджета на
военное ведомство, что они вскоре стали непосильными. В связи с этим в 1799
г. император согласился с переподчинением полиции гражданским губернаторам,
что означало и изменение порядка ее финансирования. Чиновники полиции,
назначенные гражданскими властями, должны были оплачиваться из городских
доходов, т.е. местного бюджета.
Некоторой демилитаризации полиции способствовали и иные факторы. Во-первых,
практика показала, что задачи полиции по поддержанию общественного порядка и
борьбе с уголовной преступностью настолько специфичны, что справиться с ними
чисто военными методами невозможно. Во-вторых, к 1799 г. ослабла угроза
извне, так как с утверждением во Франции диктатуры Наполеона,
провозгласившего себя первым консулом, французская революция по существу
завершилась. Правда, сразу же после убийства Павла I, новое правительство,
опасаясь народных волнений, вновь подчинило полицию военным властям, но эта
мера носила временный характер.
Новый император Александр I, в молодости разделявший либеральные взгляды,
понимал, что одними полицейскими мерами невозможно предотвратить назревавший
социальный кризис. В связи с этим он задумал провести серьезные преобразования
в Российской империи, вплоть до возможной отмены крепостного права и
подготовки конституции (Устава Российской империи). Однако после напоминания со
стороны высшей аристократии о судьбе его отца — императора Павла ограничился
лишь реорганизацией центральных органов управления
[5].
В 1802 г. вместо государственных коллегий были учреждены министерства, в
числе которых было и Министерство внутренних дел.
Суть этой реформы заключалась в том, что, во-первых, вместо запутанной
системы многочисленных коллегий и канцелярий была образована стройная
система министерств, в которой функции управления четко распределялись между
отдельными министерствами. Во-вторых, если в коллегиях дела решались
коллегиально путем голосования, а президент был лишь председателем коллегии
(хотя на практике фактическая роль президентов коллегий была значительно
больше), то в министерствах формально вся власть принадлежала министрам.
Иными: словами, создание министерств означало дальнейшую централизацию и
бюрократизацию государственного аппарата.
Что же касается создания Министерства внутренних дел, то в этой области
реформа была более значительной. Дело в том, что до реформы основным органом
внутреннего управления был сенат, а практически власть, особенно в
руководстве силовыми структурами, — концентрировалась в руках генерала-
прокурора. Но сенат, как известно, одновременно выполнял функции высшего
судебного органа. Если учесть, что главной функцией генерал-прокурора было
осуществление «высшего надзора» за закономерностью действий всех
государственных органов, то получалось что в области внутреннего управления
генерал-прокурор должен был надзирать сам за собой.
Создание МВД означало, что все функции внутреннего управления
сосредоточились полностью в этом министерстве. Титул генерал-прокурора был
присвоен теперь министру юстиции, который ведал судебными органами и должен
был наблюдать за соблюдением законов всеми государственными учреждениями, в
том числе и полицией. Министерство внутренних дел руководило деятельностью
губернаторов, которым в свою очередь была подчинена на местах полиция. Через
губернаторов министр внутренних дел руководил охраной общественного порядка и
борьбой с преступностью. Таким образом, впервые был создан единый орган
управления, объединивший полицию империи в общегосударственном масштабе, что
явилось одной из важнейших вех в развитии полицейской службы России. МВД
осуществляло также административный надзор за благоустройством и санитарным
состоянием всей империи, путями сообщения, продовольственным делом, ведало
почтой и т.д. Поэтому наряду с главным подразделением МВД — департаментом
внутренних дел (который впоследствии был разделен на департаменты полиции
исполнительной и хозяйственной) учреждались департаменты мануфактур и
торговли, почтовый, а также медицинский комитет.
Учитывая многообразие функций министерства, что не позволяло ему
сосредоточить внимание на полиции, в 1811 г. из него выделяется специальное
Министерство полиции, существовавшее наряду с Министерством внутренних дел,
в ведении которого остались вопросы продовольствия, сельского хозяйства,
промышленности (за исключением горной) и т.д. Однако, хотя создание
Министерства полиции и усилило несколько специализацию в управлении полицией
на министерском уровне, в губернском звене единого полицейского органа так и
не было создано. Полицмейстеры, городничие и уездные исправники по-прежнему
подчинялись непосредственно губернаторам. Сами же губернаторы по вопросам
полиции были подконтрольны Министерству полиции, а по другим вопросам —
Министерству внутренних дел. Таким образом, с созданием Министерства полиции
в местном управлении создавалось своеобразное двоевластие. В связи с этим в
1819 г. Министерство полиции вновь объединяется с министерством внутренних
дел.
Важное значение имели меры по укреплению общей полиции, проведенные в 1837 г.
Эти меры заключались прежде всего в расширении низового аппарата полиции в
уездах, где учреждены были должности становых приставов, подчиненных
исправнику. В большинстве местностей империи утвердился принцип назначения
исправников правительством (прежде они избирались местным дворянством).
Претерпела изменения в первой половине XIX в. и политическая полиция.
Всевластие органов политического сыска, широко применявших пытки, волна
репрессий, затронувшая в последние годы правления Екатерины II и особенно при
Павле I дворянство и даже часть придворной аристократии, вызвали как уже
говорилось, глубокое недовольство общества. Поэтому император Александр I в
1801 г. издал манифест об упразднении Тайной экспедиции и запрещении пыток.
Расследование и рассмотрение политических дел передавалось Сенату, а также
судам по уголовным делам и общей полиции. Особым указом императора
Александра I прекращались следственные и судебные дела по политическим
обвинениям и всем заключенным даровалось «прощение».
С созданием в 1802 г. Министерства внутренних дел дела по политическим
обвинениям стали концентрироваться в его канцелярии, из которой вскоре
выделился специальный орган политического сыска — «особенная канцелярия»
Министерства внутренних дел (с 1811 по 1819 гг. — особенная канцелярия
Министерства полиции). Однако уже в 1805 г. предпринята попытка создать
особый орган политического сыска с широкими полномочиями — Особый секретный
комитет, который в ряде документов того времени именуется также комитетом
высшей полиции. В 1807 г. он преобразован в Комитет для рассмотрения дел по
преступлениям, клонящимся к нарушению общего спокойствия. В его состав вошли
министры юстиции и внутренних дел и несколько сенаторов. Комитет рассматривал
дела и решал их, а сыск вела общая полиция.
В связи с обострением социальных противоречий в начале 20-х годов XIX в.
возникает ряд ведомственных секретных служб. Это обострение обусловливалось
несколькими причинами. Во-первых, следует учитывать, что война 1812 года была
войной Отечественной, т.е. в ней участвовали не только армия, но и народные
массы, что особенно ярко проявилось в развитии партизанского движения. В массе
крестьянства распространялась надежда на то, что после победоносного окончания
войны положение крестьян улучшится. Однако восстановление крепостного права в
полном объеме вызвало разочарование и недовольство крестьянства, тем более,
что, поскольку для восстановления разрушенного народного хозяйства в
местностях, подвергшихся оккупации французами, сожженных городов (Москвы,
Смоленска и др.) требовались огромные средства, то увеличены были налоги и
повинности, всей тяжестью легшие на плечи крестьян
[6].
С целью экономии средств правительство часть войск перевело в военные
поселения, где солдаты, проживая с семьями, помимо военной службы, занимались
бы под командой офицеров сельским хозяйством. Причем палочной военной
дисциплине были подчинены и солдатские семьи. Невыносимые условия жизни в
военных поселениях, а также жесточайший неурожай, вызвавший массовый голод в
стране и падеж скота, вызвали в военных поселениях в 1819—1820 гг. массовые
восстания, для подавления которых пришлось привлекать большое количество
войск.
Революционные настроения среди крестьянства и в солдатской массе в армии
дополнялись распространением либеральных настроений в офицерском корпусе,
особенно среди молодых офицеров, вернувшихся в 1815—1818 годах из
заграничного похода из Европы, где феодально-крепостнические порядки были
упразднены в результате французской революции и наполеоновских войн.
После подавления восстания в лейб-гвардии Семеновском полку в 1820 г. была
образована тайная полиция при штабе гвардейского корпуса, а в связи с
восстаниями в военных поселениях аналогичная организация возникла при
Управлении военных поселений. Поскольку она действовала под общим
руководством А.А. Аракчеева — всесильного фаворита императора, то ее
значение выходило далеко за рамки военных поселений. Таким образом, в первую
четверть XIX в. существовало несколько органов политической полиции: Комитет
высшей полиции, «особенная канцелярия» Министерства внутренних дел, секретные
службы гвардейского корпуса и Управления военных поселений и, наконец,
секретная часть петербургского градоначальства. Все они были независимы друг
от друга и соперничали между собой. Одновременно усиливаются воинские части в
губерниях и крупных городах, предназначенные для обеспечения общественной
безопасности. С этой целью в 1817 г. учреждается корпус внутренней стражи,
который в административном отношении, а также в вопросах финансирования и
снабжения был подчинен военному министерству. Но его подразделения,
расквартированные в губерниях (гарнизонные батальоны и уездные воинские
команды), в оперативном отношении подчинялись губернаторам и уездным
исправникам.
Министерство полиции (а после его ликвидации в 1819 г. — МВД) получило право
«наблюдать» за правильностью несения службы воинскими частями корпуса
внутренней стражи, расквартированными в губерниях. МВД и губернаторы
получили право привлекать к мероприятиям по охране общественного порядка
