Таким образом, перемещение культурных ценностей регулируется как на национальном уровне, так и на международном. Необходимо отметить, что принятие Решения Межгосударственного совета "О едином нетарифном регулировании таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации" существенным образом не изменило порядок перемещения культурных ценностей через таможенную границу Российской Федерации физическими лицами. Данное обстоятельство, прежде всего, обусловлено тем, что за основу положений Решения было взято национальное законодательство стран - участниц таможенного союза, которое во многом совпадает. В то же время, анализ национального законодательства Российской Федерации показал, что существует ряд проблемных вопросов, возникающих при ввозе и вывозе культурных ценностей, которые необходимо рассмотреть и принять соответствующие меры для их решения.
3. Предложения по совершенствованию системы перемещения культурных ценностей на основе проведенного анализа
Проблема совершенствования и дальнейшего развития законодательства относится к числу вечных правовых проблем. Человечеству свойственно стремление к улучшению окружающей его действительности, в том числе и правовой. Однако необходимо помнить, что увеличение количества правовых норм, регулирующих определенную группу общественных отношений, может привести к снижению социальной значимости права.
Даже поверхностный взгляд на действующее в Российской Федерации законодательство о культурных ценностях позволяет говорить о полнейшем отсутствии комплексного системного подхода к нормотворчеству в этой сфере правового регулирования. Положения нормативно - правовых актов, число которых постоянно растет, крайне непоследовательны, а иногда и противоречат друг другу, чем создают серьезные трудности в их применении на практике.
3.1 Проблемные вопросы, связанные с регулированием перемещения культурных ценностей, возникающие при применении законодательства на практике
Первым проблемным вопросом, связанным с регулированием перемещения культурных ценностей, является различная детерминация понятий "культурная ценность" в российском праве. Типичным примером, отражающим современное состояние действующего законодательства, является тот факт, что до сих пор не существует однозначного определения самого понятия "культурные ценности". Так, таможенное законодательство, регулирующее порядок ввоза - вывоза культурных ценностей содержит свое определение, а основы законодательства о культуре - свое. Потребность в унификации понятий и терминологии в законодательстве о культуре отмечается всеми без исключения учеными, изучающими данную проблематику.
Для решения этой проблемы необходимо единообразно определить терминологию, применяемую для регулирования рассматриваемых отношений в различных правовых актах, отраслях законодательства, и соотнести с терминологией, используемой в международном культурном праве.
Второй проблемой законодательства о перемещении культурных ценностей является соотношение понятий "культурная ценность" и "предметы культурного назначения", а так же соответствующие им разрешительные документы и квалифицированность должностных лиц таможенных органов в вопросах отнесения/не отнесения предметов к культурным ценностям. Как уже отмечалось во второй главе данной дипломной работы, для вывоза предметов, отнесенных в соответствии с законодательством, к категории культурных ценностей с территории Российской Федерации, таможенным органам необходимо представить разрешительный документ, а именно Свидетельство на право вывоза культурных ценностей с территории Российской Федерации (Приложение Б). Приказом Росохранкультуры от 14.03.08г. № 117 установлен перечень предметов, на которые должно предоставляться Свидетельство. В случае если заявленный к вывозу предмет не попадает вышеуказанный перечень, а является "предметом культурного назначения", Росохранкультурой выдается Справка (Приложение В) о том, что данные предметы могут вывозиться без предъявления Свидетельства. Сложность заключается в том, что должностные лица таможенных органов не всегда могут точно идентифицировать, к какой из групп относится вывозимый предмет. Например, гражданка Иванова, при следовании через границу Российской Федерации, имеет при себе брошь, ручной работы местного ювелира, купленную ей незадолго до отъезда. Разумеется, такое ювелирное изделие к культурным ценностям не относится. Однако в соответствии с законодательством, должностное лицо таможенного органа обязано при проведении таможенного контроля и таможенного оформления потребовать разрешительный документ: либо Справку о не отнесении к категории культурных ценностей, либо Свидетельство на право вывоза, так как в силу своей некомпетентности в данном вопросе, он не может точно определить значение именно этой броши для культурного наследия нашей страны. Несомненно, гражданка Иванова даже не подозревала о необходимости получения разрешительного документа на, казалось бы, такую простую вещь. В итоге, в соответствии с действующим законодательством, к ней могут быть применены меры административного и даже уголовного воздействия.
Другой стороной этой проблемы является то, что разрешительный документ, как Справка, так и Свидетельство, выдается на основании проведенной экспертизы. За проведение экспертизы в установленном Росохранкультурой порядке взимается плата, соответственно, это создает дополнительные неудобства для граждан, вывозящих, казалось бы, обычные предметы, не представляющие интерес для культурного достояния России. Таким образом, вывоз, на первый взгляд, заурядных вещей, становится серьезной проблемой для граждан, собирающихся за границу.
Для решения данного вопроса необходимо принять комплекс мер, затрагивающих обе стороны возникающих правоотношений. Во-первых, следует проводить образовательную работу среди таможенников, включающую как разъяснение важности сохранения культурного наследия и разъяснение ответственности должностных лиц за преднамеренный пропуск культурных ценностей через таможенную границу РФ без официального разрешения на это, так и пояснение различий между понятиями "культурная ценность" и "предметы культурного назначения". Интересен опыт подготовки кадров для таможен Восточно-Сибирского региона, в частности, на территории Восточно-Сибирского территориального управления Росохранкультуры. В целях совершенствования правовых знаний у сотрудников таможенных органов по данному направлению было организовано взаимодействие между отделением подготовки кадров Восточно-Сибирского региона СТУ и Территориального управления Министерства культуры РФ по сохранению культурных ценностей в г. Иркутске. Началом были единичные лекции для слушателей Учебного центра Восточно-Сибирского таможенного управления. Со временем тематика занятий расширилась и перестала быть частью только первоначальной подготовки сотрудников таможенных органов, а сотрудничество стало постоянным и более тесным. В 2001 году руководитель управления Анна Николаевна Войтович и советник Светлана Александровна Анчутина совместно с методистами отделения подготовки кадров Восточно - Сибирского таможенного управления Олегом Алексеевичем Астафьевым и Татьяной Юрьевной Гордон в рамках повышения квалификации сотрудников отделов таможенного оформления и контроля впервые разработали и апробировали учебную программу по обучению сотрудников-экспертов таможенного оформления по специализации "культурные ценности". Тематика курса включала в себя следующие вопросы: видеокомпьютерный учет культурных ценностей; оформление документов на вывозимые и ввозимые культурные ценности; особенности вывоза филателистических коллекций, коллекций нумизматики и бонистики; инкунабулы, старопечатные и редкие издания; образцы фалеристики, представляющие культурную ценность; коллекционное оружие; основные отличительные признаки икон, имеющих художественную и историческую ценность и другие темы. К проведению занятий сотрудники территориального управления подошли творчески, широко используя имеющуюся богатейшую коллекцию наглядного материала, привлекли к чтению лекций и проведению семинаров экспертов управления, демонстрировали слушателям подлинные экспонаты, проводили занятия и экскурсии по музеям Иркутска. Практические занятия по приобретению навыков у начинающих сотрудников-экспертов проводились в художественном музее, в выставочном зале "Спасская церковь", Иркутском областном краеведческом музее, в антикварном магазине. Сегодня практические занятия по теме "Культурные ценности" стали неотъемлемой частью курса профессионального обучения сотрудников таможенных органов в Сибирском регионе.
Во-вторых, для решения проблемы необходимо информировать население о порядке вывоза таких предметов. Например, информационные листы, буклеты, сведения о реквизитах Росохранкультуры разместить во всех местах продажи товаров, туристических агентствах, на вывоз которых требуются разрешительные документы; коротко и просто изложенные рекомендации по перемещению культурных ценностей и ответственности за их недекларирование разместить на видных местах всех пунктов пропуска через таможенную границу Российской Федерации.
Третьей проблемой является порядок регистрации культурных ценностей при их ввозе на таможенную территорию Российской Федерации. В соответствии с таможенным законодательством, ввоз культурных ценностей осуществляется беспошлинно при условии их регистрации в территориальных органах Росохранкультуры. В противном случае стоимость и вес культурных ценностей учитываются при начислении таможенных платежей и налогов. Однако зарегистрировать культурные ценности до фактического пересечения таможенной границы не представляется возможным. Поэтому физические лица на практике либо ввозят такие предметы под обеспечение уплаты таможенных платежей и налогов, либо оформляют письменное обязательство о предоставлении в установленный срок разрешительных документов. В обоих случаях культурные ценности помещаются на склад временного хранения. Учитывая специфические особенности рассматриваемого объекта, а так же специальные условия хранения для отдельных категорий культурных ценностей, в некоторых случаях их помещение на склад временного хранения не представляется возможным.
Данную проблему можно решить с помощью урегулирования положений законодательства о порядке и сроках проведения специальной регистрации культурных ценностей. Например, ввести правило, которое позволяло бы декларанту в письменной форме подтвердить обязательство регистрации культурных ценностей в течение 15 дней после проведения таможенного оформления. Должностное лицо таможенного органа обязать предоставить в двухдневный срок информацию о перемещенных культурных ценностях, а так же сведения о декларанте, в территориальное управление Росохранкультуры.
Четвертой проблемой является необходимость подтверждения права собственности на культурные ценности и предоставление документов, подтверждающих их стоимость при подаче заявления в Росохранкультуру о проведении экспертизы. Статья 36 Закона четко определяет круг лиц, которые имеют права вывоза культурных ценностей с территории Российской Федерации: "Вывоз культурных ценностей может осуществляться только законным собственником предметов либо лицом, уполномоченным на то собственником в установленном законодательством порядке". Наряду с этим, в Постановлении Правительства от 22.04.2001г. № 322 "Об утверждении Положения о проведении экспертизы и контроля за вывозом культурных ценностей" так же говорится, что экспертиза культурных ценностей осуществляется по заявлению собственника, и для ее проведения необходимо предоставить документ, подтверждающий право владения данным предметом. Таким образом, правом вывоза культурных ценностей с территории Российской Федерации может обладать только гражданин, который может документально подтвердить право собственности на этот предмет. Помимо документов, подтверждающих право собственности на объект, заявленный к экспертизе, гражданин так же обязан предоставить документ, удостоверяющий стоимость культурных ценностей. Вопрос заключается в следующем: на основании каких документов, подтверждающих право собственности, гражданин может вывезти семейную реликвию, передающуюся из поколение в поколение, представляющую собой культурную ценность? Где и каким образом он может их получить? Те же вопросы следует задать и в отношении документов, подтверждающих стоимость культурной ценности.
Решение вышеизложенной проблемы видится в пересмотре перечня документов, которые должны быть представлены заявителем при обращении в Росохранкультуру для проведения экспертизы и, соответственно, последующей выдачи Свидетельства или Справки.
Пятой проблемой является недостаточно развитая инфраструктура территориальных управлений Росохранкультуры. Учитывая удаленность Забайкальской, Наушкинской, Читинской, Бурятской таможен (не говоря уже о таможенных постах) от Восточно - Сибирского территориального управления Росохранкультуры, расположенного в г.Иркутске, сроки проведения экспертизы, а так же получения разрешительных документов для них значительно затягиваются, и, как следствие, нарушаются сроки таможенного оформления.
Необходимо развитие инфраструктуры территориальных управлений Росохранкультуры в Восточной Сибири и расположение экспертов ближе к местам таможенного оформления.
Шестой является проблема идентификации культурных ценностей: то есть соответствие предмета, который вывозится и разрешительного документа, представленного таможенным органам для его вывоза. Например, для проведения экспертизы, заявитель предоставил репродукцию картины известного художника, вывоз оригинала которой с территории Российской Федерации запрещен. На основании проведенной экспертизы, Росохранкультурой выдается Свидетельство на право вывоза этой репродукции, к Свидетельству в установленном порядке прикладываются фотографии объекта. Идентификация культурных ценностей должностными лицами таможенных органов заключается в соотнесении предъявленных предметов с фотографиями, прилагающимися к Свидетельству. Поскольку фотографическое изображение оригинала и копии оригинала идентично, то к таможенному оформлению вместо репродукции может быть заявлен оригинал картины, попадающий в категорию запрещенных к вывозу предметов, что повлечет за собой незаконное перемещение культурных ценностей, имеющих важное значение для культурного достояния России.
Одним из путей решения проблемы идентификации культурных ценностей, которая не раз обсуждалась на межведомственных совещаниях, видится нанесение специальной маркировки, позволяющей должностным лицам таможенных органов гарантированно установить, что вывозятся именно те культурные ценности, на которые было получено разрешение.
Седьмой проблемой является перемещение через таможенную границу культурных ценностей с обманным использованием документов или средств идентификации. К сожалению, предметы культурного достояния Российской Федерации, имеющие огромное значение для истории и культуры нашей страны, наиболее часто становятся объектом незаконного вывоза при помощи именно этого способа. Данный вид таможенных правонарушений заключается в использовании при таможенном оформлении подложных или фальшивых разрешительных документов: Свидетельств и Справок. При этом стоит отметить, что подложными считаются либо изготовленные кустарным способом документы, либо законно выданные документы, в которые незаконным образом внесены изменения.
Сложность выявления подобных правонарушений заключается в том, что большинство фальшивых и подложных документов изготавливаются высококлассными в данной области специалистами, с использованием современной компьютерной техники.
Решением данной проблемы может стать координация деятельности таможенных органов и Росохранкультурой посредством создания механизмов взаимодействия и своевременной передачи информации между этими контролирующими органами. Одним из таких механизмов может стать интегрированная информационная межведомственная система для осуществления контроля за вывозом культурных ценностей.
3.2 Проект интегрированной информационной межведомственной системы для осуществления контроля за перемещением культурных ценностей
Совершенствование системы перемещения культурных ценностей возможно только при условии комплексного подхода к исследуемой проблеме. Наряду с совершенствованием законодательства Российской Федерации в области вывоза и ввоза культурных ценностей, для ее решения необходимо привлечь все возможные ресурсы: в данной части дипломной работы предлагается рассмотреть возможность применения информационных систем и технологий при контроле перемещения культурных ценностей через границу РФ физическими лицами.
Сохранение культурного наследия страны напрямую зависит от качества работы таможенных органов. В настоящее время среди приоритетных направлений развития таможенной службы стоит задача дальнейшей автоматизации работы для облегчения и ускорения операций таможенного оформления, повышения надежности и достоверности информации. К сожалению, информатизация таможенных органов, которая началась в 1990-х годах, коснулась далеко не всех направлений деятельности. В частности, это касается оформления и контроля перемещения культурных ценностей через таможенную границу Российской Федерации.
Основными направлениями деятельности в части информационно-технического обеспечения таможенных структур, занимающихся оформлением и контролем культурных ценностей, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации должны стать:
- развитие методологической, нормативно-правовой и методической базы по всему комплексу вопросов, связанных с информатизацией таможенных органов в части перемещения культурных ценностей через таможенную границу РФ;
- внедрение в соответствующие структурные подразделения новых информационных технологий, развитие и совершенствование информационно-технической инфраструктуры, технических средств таможенного контроля за перемещением культурных ценностей;
- разработка и реализация принципов, методов и механизмов системной интеграции объектов информационно-технической инфраструктуры соответствующих структурных подразделений;
- обеспечение информационной безопасности соответствующих подразделений таможенных органов;
- совершенствование системы информационного взаимодействия таможенных органов и их соответствующих структурных подразделений, занимающимися вопросами перемещения культурных ценностей, с органами исполнительной власти, а именно с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (далее - Росохранкультура), ее территориальными органами, другими государственными и негосударственными организациями Российской Федерации и зарубежных стран (музеями, выставочными центрами).
Одним из способов решения данной проблемы может стать интегрированная информационная межведомственная система между Росохранкультурой и Федеральной таможенной службой. Подобная интегрированная система между таможенными органами и Росохранкультурой будет иметь много преимуществ, среди которых можно выделить следующие:
- упрощение таможенного оформления культурных ценностей при пересечении таможенной границы РФ;
