В последние годы наблюдается изменение в характере внешних эмиграционных процессов: выезд на постоянное жительство все в большей степени замещается поэтапными и латентными формами эмиграции. Меняются не только механизмы и каналы эмиграции, происходит трансформация и самой структуры эмигрантов [22]. Об этом свидетельствуют, в частности, данные иммиграционной статистики США. Поток эмигрантов из России в эту страну молодеет, быстро растет число студентов [52]. Похоже, что оттоку студентов во многом способствует усиливающаяся коммерциализация российского высшего образования при одновременной деградации его качества. Интересно, что сегодня в высших учебных заведениях, суммы, необходимые для обучения, нередко мало чем отличаются от сумм, которые запрашивают в западных вузах. Очевидно, что при таком соответствии цены и качества предлагаемого обучения, студенты желают эмигрировать за рубеж, где могут получить самое современное образование и впоследствии устроиться на работу в одну из западных компаний [30].
Из стран западной Европы, в области эмиграционных процессов, особую роль играет Германия. История российских немцев - народа созидателя, имеющего огромные заслуги перед Россией в деле развития её производительных сил, науки, культуры, государственного строительства, в течение 250 лет является трагической историей "чужаков", к которым российская власть, начиная со времени образования Германской Империи, всячески культивировала отношение вражды и неприязни. Периоды же войн с Германией отмечены политическими репрессиями, переходящими в геноцид. Это поставило на край гибели немецкий этнос в России, явилось причиной утери языка и культуры подавляющим большинством российских немцев, эмиграции, фактически изгнания более половины их в настоящее время [22]. В последние годы отношение власти к проблеме российских немцев маскировалось пустыми постановлениями и различного рода подачками, составляющими лишь пятую часть поборов с германской гуманитарной помощи, направляемой в Россию на решение проблемы наших немцев. По сути, как и ранее, немцев в России сделали разменной картой в игре политических элит России и Германии.
Предлагаемый вариант политической реабилитации российских немцев в виде системы немецких национальных районов уже нашел поддержку в регионах: в Алтайском крае и Омской области такие районы образованы и успешно развиваются, в Ульяновской области создан немецкий национальный сельсовет и действует уже более 5-и лет, в Саратовской области и Ставропольском крае по инициативе губернаторов ведется в настоящее время интенсивная работа по созданию таких районов [21]. Их отличие от обычных муниципальных образований местного самоуправления заключается в том, что они составляют систему, имеющую свое представительство в федеральных органах власти и отдельное финансирование на уровне региональных бюджетов.
Особенность территориальной реабилитации российских немцев заключается в том, что вместо восстановления национально-территориальных образований в прежних границах им возвращается дарованное их предкам и впоследствии отнятое у них право компактно селиться и проживать в России. При этом оказывается государственная поддержка в реализации данного права [22]. Предоставление определенной категории российских немцев права двойного гражданства (в соответствии с Конституцией РФ) не только позволит сохранить их для России, но и существенно облегчит им связи с исторической родиной, что является, с учетом глубины ассимиляции, необходимым условием для возрождения родного языка и культуры [9]. Необходимо учесть также и то, что более 1,5 млн. эмигрировавших в последнее десятилетие российских немцев уехали не с самыми добрыми чувствами к своей настоящей родине, соответственно, они не лучшим образом будут влиять на западноевропейское общественное мнение о России. Это не способствует инвестиционному климату нашей страны. Кроме того, следует иметь ввиду, что из репрессированных народов государственность имели 7 народов: немцы, крымские татары, чеченцы, ингуши, карачаевцы, балкарцы, калмыки. Проблема крымских татар после распада СССР вместе с Крымом перешла к Украине [22]. Из 6-и оставшихся репрессированных народов национально-государственные образования (государственность) были возвращены 5-и.
В то время как большинство стран мира продвигаются по пути либерализации своей внешней торговли, практически все они применяют меры, ограничивающие международную эмиграцию. К негативному эффекту страны-приема относят финансовое бремя, которое иммигранты возлагают на бюджет более развитых стран [33]. Особенно четко это проявляется, когда развитые страны близко расположены или даже граничат с менее развитыми государствами. Такое близкое соседство приводит к наплыву не только легальных, но и нелегальных эмигрантов, которые требуют финансовых расходов либо для материальной поддержки, либо для депортации. По оценкам, в США постоянно находится около 4 млн., а в Западной Европе - около 3 млн. нелегальных эмигрантов [51].
Вмешательство государства в международное движение рабочей силы началось значительно раньше, чем его участие в регулировании международной торговли. Уже в конце XVIII века в Англии были приняты законы, запрещавшие промышленным рабочим эмигрировать за границу. В течении XIX века многие европейские страны принимали законы, ограничивавшие въезд нежелательных лиц [18]. Тогда же страны стали заключать двухсторонние конвенции, регулирующие миграцию, часть из которых действует по настоящее время.
Законодательства большинства стран, регулирующие въезд иностранцев, прежде всего, проводят четкое различие между иммигрантами - людьми, переезжающими в страну на постоянное место жительства, и не иммигрантами - людьми, приезжающими в страну временно и не претендующими там, на постоянное место жительства.
Несмотря на то, что не иммигранты зачастую могут находиться и работать в принимающей стране в течение продолжительного периода времени, наиболее важным с экономической точки зрения является регулирование трудовой миграции [17]. Правительства стран регулируют процесс трудовой миграции населения, чтобы из общего потока потенциальных мигрантов получить для своей экономики нужных работников. С этой целью во всех промышленно развитых странах созданы государственные органы, которым поручено решение вопросов, связанных с перемещением иностранной рабочей силы через национальные границы.
Например, в США вопросами трудовой миграции занимаются многие федеральные органы. Государственный департамент имеет специальное Бюро по консульским вопросам, которое устанавливает порядок предоставления въездных виз, контролирует их выдачу и ведет учет. Национальный визовый центр совместно с Госдепартаментом отвечает за проверку потенциальных иммигрантов на предмет совершения ими уголовных и иных правонарушений. В Министерстве юстиции существует Служба иммиграции и натурализации, на которую возложен контроль за соблюдением правового режима въезда и пребывание иностранцев на американской территории, а также их задержание и депортация, если они нарушают действующее законодательство США. Министерство труда определяет, не окажется ли иммигрант обузой для американской экономики, не лишит ли он какого-либо американца рабочего места. В качестве барьера на пути въезда в США «нежелательных» лиц выступает двойной контроль со стороны независимых друг от друга правительственных ведомств - Государственного департамента и Службы иммиграции и натурализации. Федеральное бюро расследований (ФБР) также осуществляет проверку каждого потенциального иммигранта. Взвесив все обстоятельства, Служба иммиграции и натурализации может предоставить иммигранту разрешение на проживание в США [60].
Жителям Ставропольского края, решившим выехать в США, необходимо знать, американское законодательство предусматривает 2 вида иммиграционных виз: визы, которые выдаются в неограниченном количестве, и визы, на выдачу которых существует количественные ограничения. Иммиграционные визы, на выдачу которых существуют количественные ограничения, делятся на преференциальные (преимущественные) и непреференциальные (обычные). Преференциальные визы выдаются следующим категориям лиц:
- детям граждан США любого возраста, не состоящим в браке;
- супругу, а также детям иностранцев, имеющих статус иммигранта;
- высококлассным специалистам, а также лицам, «обладающим исключительным талантом в науке и искусстве»;
- детям граждан США, состоящим в браке;
- братьям и сестрам граждан США, достигшим 21 года;
- квалифицированным рабочим, выполняющим работу, не носящую временного характера.
Иностранцы и лица без гражданства, не относящиеся к вышеперечисленным категориям лиц, могут претендовать на получение непреференциальных виз, выдача которых осуществляется после полного распределения преференциальных виз всех категорий (количество которых не может превышать 675000 в год) [60, с. 11-13].
Для регулирования миграционных потоков большинство стран использует жесткий метод государственного регулирования - иммиграционное квотирование, которое учитывает потребности страны в рабочей силе по отдельным отраслям и категориям (пол, возраст, образование). Количественные квоты вводятся как в рамках всей экономики, так и в рамках отдельных предприятий. В США в последние годы было принято следующее распределение иммиграционной квоты: 71% - родственники граждан США, 20% - специалисты, в которых нуждаются США, 9% - прочие группы иммигрантов [60, с. 5].
Неиммиграционная виза дает право находиться на территории США в течение определенного срока. Данная виза может быть получена только за пределами США - в посольстве или консульстве; на выдачу неиммиграционных виз количественных ограничений не существует. Неиммиграционные визы бывают различных категорий - дипломатические, туристические, визы для предпринимателей, прибывающих в США с деловым визитом, визы для трудовых мигрантов, для транзитных пассажиров и т.д. Правовой статус лиц, находящихся на территории США по любой неиммиграционной визе, строго регламентирован. Например, обладатель туристической визы не имеет права заниматься в США трудовой деятельностью по найму; обладатель транзитной визы не вправе оставаться на территории США сверх времени, необходимого для пересадки на соответствующий вид транспорта и т.д. [60, с. 13].
Американским законодательством установлен ограничительный (исчерпывающий) перечень оснований для отказа во въезде:
- наличие серьезных инфекционных заболеваний, психических расстройств, наркотическая зависимость и т.д.;
- совершение уголовных правонарушений;
- приезд в США с целью шпионажа, саботажа, ведения террористической и любой иной противоправной деятельности, членство в тоталитарных партиях и т.д.;
- обоснованные предположения о том, что данное лицо станет обузой для общества;
- попытки въезда с целью найма без прохождения процедуры трудовой сертификации, если такая необходима по закону;
- попытки нелегального въезда и нарушение иммиграционного законодательства;
- въезд без документов, удостоверяющих личность и гражданскую принадлежность;
- многоженство и некоторые другие основания [60, с. 21].
В отличие от граждан, не подлежащих депортации, иностранцы могут быть депортированы с территории США в целом ряде установленных законом случаев:
- вследствие незаконного въезда и нарушений условий статуса;
- при совершении уголовных правонарушений;
- при фальсификации документов или отсутствии регистрации в месте пребывания;
- на основании определения цели приезда в США как противоправной;
- при наличии опасности того, что данное лицо станет обузой для общества.
Наиболее распространенным основанием является нарушение иммигрантом своего статуса, например, утрату им намерения постоянно проживать на территории США. Нарушение условий статуса постоянного жителя США влечет за собой депортацию, финансируемую из бюджета программы, направленной на стимулирование мигрантов к возвращению на родину (реэмиграции) [60, с. 22-23].
Примерно аналогичные органы и методы регулирования трудовой международной миграции существуют во всех странах мира, естественно, со своими особенностями и спецификой. В Канаде существуют три программы работы с прибывшими эмигрантами: первая разрабатывается и финансируется правительством; вторая предусматривает привлечение спонсорской помощи для обустройства; третья определяет порядок оказания гуманитарной помощи лицам, имеющим близких родственников в Канаде или покинувшим свою страну по причине политической нестабильности, природных и иных катаклизмов. Миграционное ведомство - Министерство по вопросам гражданства и иммиграции [60, с. 24-25].
В Германии работу с иммигрантами осуществляет Федеральная служба признания иностранных беженцев. Немецкое законодательство делит прибывших мигрантов на 11 категорий. Квотирование приема в стране не предусмотрено [60, с. 27].
В Израиле вопросы миграции курирует Министерство абсорбции иммигрантов. Иностранцу в зависимости от целей въезда может быть выдана виза на транзит и проживание на срок от 5 дней до разрешения на постоянное проживание. По официальной статистике за последние 50 лет Израиль принял 2,7 млн. как этнических евреев, так и представителей других национальностей. Вследствие этого, высказывается опасение, что «вскоре Израиль утратит свой еврейский характер» [60, с. 33-34].
Официально в законодательной базе Великобритании не узаконены иммиграционные квоты, но по отдельным случаям принимаются специальные правительственные постановления. Миграционное ведомство - Управление по вопросам убежища Министерства внутренних дел [60, с. 31].
Одной из проблем властей Швейцарии является рост числа престарелых лиц при одновременном сокращении доли работающего населения. Это неизбежно приведет к ухудшению материального положения пенсионеров и других категорий нетрудоспособных граждан. Поэтому власти страны ищут приемлемые варианты притока в страну иностранцев, владеющих дефицитными профессиями. Миграционные органы - Швейцарская федеральная служба по делам беженцев в составе Департамента юстиции и полиции Швейцарии. Рассмотрение апелляций осуществляет Апелляционная комиссия [60, с. 30-31].
По мнению международных экспертов, датские иммиграционные законы являются одними из самых строгих. Например, датчанин, желающий заключить брак с иностранкой, должен быть не моложе 25 лет, и это желание он должен подтвердить официально. Принцип воссоединения семей властями страны во внимание не принимается. Введено правило «первой безопасности страны». Это означает, что если иммигрант проследовал в Данию через любую страну (например, самолет совершил посадку в Германии), то он получает отказ в предоставлении убежища в Дании. Есть и другие ограничения [60, с. 25].
Одно из самых гуманных иммиграционных законодательств существует в Италии. Иностранец, получивший статус беженца, получает вид на жительство сроком на 2 года, право на работу по договору или занятие индивидуальной трудовой деятельностью, жилье и прописку, а также право на медицинское обслуживание, образование, пенсию и материальную поддержку [60, с. 28].
Множество стран для борьбы с нелегальной миграцией намерено упрощают режим въезда в свои страны и способы получения вида на жительство. В 2000 году бельгийское правительство приняло решение легализовать пребывание в стране всех нелегальных мигрантов, проживающих на ее территории длительное время. Возможность проживания в Испании может быть предоставлена и незаконным мигрантам, если они докажут способность материально содержать себя и членов своей семьи. Заявителю, на получение вида на жительства в Норвегии предоставляется право сохранения своего прежнего гражданства [60, с. 30].
Есть и другие «льготные» возможности въезда - «миграционные лотереи», дающие возможность эмигранту-участнику выиграть вид на жительство в выбранной им стране. Интересной формой реализации ежегодных лотерей являются американские программы «этнического разнообразия», в которых наибольшие шансы получают представители тех стран, из которых в предыдущие пять лет въехало наименьшее число иммигрантов [60, с. 34].
Китай, по данным УВКБ ООН, не является вообще страной, принимающей эмигрантов. Это объясняется перенаселением в стране, высоким уровнем безработицы, низким в целом жизненным уровнем, жестким контролем за населением со стороны правоохранительных органов. Эти и некоторые другие факторы не являются привлекательными для эмигрантов [60, с. 35].
Проблемы, которые несет с собой международная миграция рабочей силы, привела к созданию широкой системы государственного и межгосударственного регулирования. Следует отметить стремление ряда стран унифицировать иммиграционное законодательство [60, с. 37]. Правительство Российской Федерации вынуждено в этих условиях также формировать и осуществлять активную миграционную политику, искать поддержки - материальной и финансовой - у международных организаций, развивать сотрудничество с другими странами на двусторонней и многосторонней основе по проблемам эмиграции населения и трудовых ресурсов. Выход России на внешние рынки труда предполагает формирование полноценной, обоснованной миграционной политики. В России уже сложилась правовая база регулирования миграционных процессов, основанная на Конституции Российской Федерации, законах и законодательных актах, постановлениях Правительства РФ, определяющих порядок выезда и въезда в страну, трудоустройство российских граждан за рубежом, меры по миграционному контролю и т.д.
Разработана федеральная миграционная программа [9]. Правительство РФ наметило меры по выполнению задач в области миграционной политики страны, первоочередными из которых являются:
- регулирование эмиграционных потоков;
- преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов в этой области.
Практическому претворению в жизнь конституционных и законодательных норм, обеспечивающих права российских граждан на трудоустройство за границей, способствуют заключенные международные соглашения РФ с Германией, Китаем, Польшей, Чехией, Словакией, Финляндией и рядом других стран [2]. Федеральной миграционной службой России предоставлены лицензии почти 200 организациям, занимающимся оформлением трудоустройства российских граждан за рубежом. Введение системы лицензирования позволило пресечь недобросовестную деятельность со стороны ряда фирм и агентств [11]. В то же время многие вопросы, в том числе связанные с возвращением эмигрантов, требуют дальнейшей доработки и детализации. Формирование правовой и организационной базы регулирования миграционных процессов в РФ продолжается.
Наиболее важные аспекты российской эмиграционной политики:
- реализация гражданами РФ прав на свободу перемещения;
