Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правоприменения. Особое значение соблюдение законности имеет для деятельности государственного аппарата, органов власти всех уровней, органов местного самоуправления. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она направлена на обеспечение исполнения законов. Это главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.
Принцип законности в деятельности прокуратуры означает, что деятельность эта направляется на неуклонное соблюдение законов и иных правовых актов всеми органами государства, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, иными субъектами правоприменения, а также на соответствие законов и иных нормативных актов объективным потребностям регулирования общественных отношений. Последнее требование обеспечения законности для прокуратуры несколько осложнено, поскольку согласно Конституции РФ 1993 г. Генеральный прокурор РФ не наделен правом законодательной инициативы. Такими возможностями обладают ряд прокуроров субъектов Федерации в соответствии с их конституциями или уставами (основными законами) в соответствующем законодательном (представительном) органе. В целом прокурорская система реализует эту задачу согласно полномочиям по участию в правотворческой деятельности (ст. 9 Закона о прокуратуре РФ). Законность в деятельности прокуратуры означает также ее направленность на обеспечение верховенства закона и иерархичности права, соблюдение установленных Конституцией и законом прав и свобод граждан, установленного порядка поддержания законности в деятельности правоохранительных органов.
Принцип законности проявляется в том, что различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры должны быть урегулированы в законодательном порядке наиболее полным и точным образом. Для прокуратуры соблюдение этой стороны данного принципа приобретает особый характер, так как ее основной функцией является надзор за исполнением законов.
Принцип законности означает обеспечение ее требований в деятельности самих органов прокуратуры. Этой задаче способствует совокупность норм, составляющих требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуроров, а также порядок назначения на должности, аттестации прокурорских работников.
2. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры
В деятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных, определяющих начал зональный и предметный принципы.
Зональный принцип означает такую организацию работы, когда весь объем работы, возложенный на структурные подразделения, распределяется между оперативными работниками по территориальным зонам.
В прокуратурах субъектов Федерации в состав зоны в зависимости от объема работы включаются прокуратуры одного или нескольких районов и городов. Прокурор отдела (управления), за которым закреплена соответствующая зона, в пределах компетенции прокурора области и применительно к определенной отрасли надзора, контролирует исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, изучает в этих целях состояние законности в регионе и организацию работы органов прокуратуры. Для этого он систематически знакомится со статистикой, планами работы, докладами, обобщениями, обзорами и т.д. На основе анализа он вносит предложения о направлении городским и районным прокурорам указаний об устранении недостатков и о совершенствовании работы; участвует в проведении проверок работы прокуратур, входящих в зону, и оказывает практическую помощь; изучает положительный опыт и предлагает его для распространения; контролирует выполнение данных им указаний; принимает участие в работе по повышению квалификации прокуроров и следователей районных (городских) прокуратур, дает им индивидуальные задания; поддерживает постоянные контакты с зональными прокурорами других подразделений данной прокуратуры.
На основе зонального принципа организации работы осуществляется прокурорский надзор: на разрешение жалоб, заявлений и обращений граждан и организаций; на участие в кассационной инстанции по делам, рассмотренным судами соответствующих районов, и т.д. Поэтому зональный прокурор располагает обширной и всегда свежей информацией о состоянии законности в регионе, об организации работы в горрайпрокуратурах своей зоны, что позволяет осуществлять квалифицированное руководство нижестоящими органами.
Наряду с зональным в органах прокуратуры применяется предметный принцип. Термин «предметный принцип» происходит, по существу, от понятия предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием распределения обязанностей между прокурорами служат сферы правового регулирования, т.е. определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. для подразделений и должностных лиц, не осуществляющих надзор за точным и единообразным исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают основные участки их деятельности.
Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточить усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры в целом. Применение этого принципа позволяет накапливать, обобщать и реализовывать информацию по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных законов.
В органах прокуратуры применяется предметно-зональный принцип организации работы; когда за зональными прокурорами закрепляются еще и определенные «предметы ведения». Такой подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наиболее важных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений.
Независимо от того, как организуется работа в структурном подразделении — при четком разграничении зонального и предметного принципов или при их сочетании, неизменным остается требование взаимного обмена информацией, особенно между прокypopaми одного отдела (управления), с тем, чтобы у каждого из них были исчерпывающие сведения об объектах их надзора.
Решение вопроса о распределении обязанностей в структурном подразделении органа прокуратуры согласно зональным и предметным принципам оформляется письменным распоряжением начальника подразделения.
В распоряжении о распределении обязанностей могут быть указаны кроме зон и приоритетных предметов ведения также конкретные органы, объекты соответствующего (областного, краевого, республиканского) уровня, надзор за исполнением законов в деятельности которых закреплен за тем или иным прокурором подразделения.
ФУНКЦИИ И НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
1. Понятие и система функций органов прокуратуры
Правильное установление места и роли прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точным установлением состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.
Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, являются ее функции.
Закон о прокуратуре РФ содержит указание на функции в ряде норм. В ст. 1, определяя понятие прокуратуры, Закон раскрывает его через основную функцию — надзор за исполнением законов. При этом подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами (п. 1 ст. 1).
В другой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст. 3).
В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры.
Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах; характеризуется определенным предметом ведения; направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы, характеризующие Функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, Уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно влечь необходимую корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.
Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры служит внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность функций. Такая взаимообусловленность, естественно, вытекает из единства задач обеспечения законности и правопорядка.
Главная функция прокуратуры, предопределившая необходимость ее создания, — надзор за исполнением законов. Она закрепляется в ст. 1 действующего Закона о прокуратуре РФ. В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распорядительной деятельности органов управления, органов предварительного следствия, правосудия, исполнения и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции, каждая из которых сохраняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием. Наиболее заметны различия в особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров и правовых последствий применения соответствующих им правовых средств. К числу таких подфункций относятся:
• надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача опротестовывать противоречащие закону решения,' приговоры, определения и постановления судов. В этом проявляется специфичность надзорной деятельности в сфере судопроизводства. Прокуратуры осуществляют надзор не за судами, которые, естественно, независимы при отправлении правосудия, однако деятельность судей подчиняется закону, требованиям которого должны соответствовать судебные решения. Это требование характерно и для других сфер деятельности. Прокуроры осуществляют надзор, например, не за должностными лицами органов управления, а за законностью принимаемых ими правовых актов.
Поэтому сущность надзора состоит в деятельности прокурора по проверке соблюдения законов, установлению правонарушений, их правовой оценке, а также в требовании (предложении), обращенном к компетентным органам и должностным лицам, о принятии мер к устранению выявленных нарушений. Исключение составляют сферы правовых отношений, в которых, в связи с их соответствующей спецификой, прокурор полномочен непосредственно восстановить нарушенную законность (отменить незаконное решение следователя и т.п.).
Надзорные функции (подфункции) прокуроров находятся в системной взаимосвязи и обусловленности. В совокупности надзорные функции составляют единый прокурорский надзор, осуществляемый от имени Российской Федерации на всей ее территории.
Все названные признаки самостоятельной функции характерны для осуществляемого прокуратурой уголовного преследования за совершение преступлений. Ее основное содержание состоит в следующих полномочиях прокурора: возбудить уголовное дело о любом преступлении и поручить производство расследования соответствующему следователю, органу дознания либо независимо от подследственности в установленном порядке принять расследование по делу о любом преступлении к своему производству; поручить расследование любого дела следователю прокуратуры.
Расследование преступлений тесно связано с функциями надзора, оно нередко возникает по его результатам либо, наоборот, результаты расследований служат помимо иных источников сведений поводом для проведения прокурорских проверок в порядке надзора.
Самостоятельной функцией служит координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Она состоит в обеспечении согласованной, взаимоувязанной деятельности правоохранительных органов, осуществляемой каждым из них в соответствии со своими целями и задачами, полномочиями и средствами их реализации.
Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзорной, функцией прокуратуры является участие ее в правотворческой деятельности. Эта функция заключается в том, что прокурор, устанавливая в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.
В отличие от функций существует понятие: основные направления деятельности органов прокуратуры. Эти понятия тесно между собой связаны, но четко различаются. Прокуратура не должна и не может подменять деятельность других государственно-правовых структур по обеспечению законности, с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за исполнением всех законов, во всех сферах правовых отношений. В этом и нет необходимости. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе, субъекте Федерации, в стране в целом.
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ (ОБЩИЙ НАДЗОР)
Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов традиционно именуется общим надзором.
Являясь родоначальником специальной прокурорской деятельности, общий надзор в отличие от других отраслей призван содействовать обеспечению законности в сфере государственного управления. Исходя из этого его свойства, общий надзор можно считать звеном, цементирующим российскую государственность, способом согласования интересов Российской Федерации и субъектов, ее составляющих.
Нормы, определяющие предмет общего надзора прокуратуры демократического правового государства, его объекты, правомочия, акты объединены в разд. 3 Закона о прокуратуре, состоящем из двух глав: «Надзор за исполнением законов» и «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Выделение специальной главы, посвященной охране прав и свобод человека и гражданина, отражает реальные позитивные изменения в обществе, усиление правозащитной функции прокуратуры. Выделение гл. 2 разд. 3 Закона о прокуратуре не ведет к появлению новой самостоятельной отрасли надзора. Скорее это подотрасль.
Предмет общего надзора в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре составляет:
1) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации;
за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, Федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнитeльнoй власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
2) надзор за соответствием федеральным законам правовых актов, издаваемых всеми перечисленными выше органами и их должностными лицами.
Определяя относимость к предмету надзора подзаконных актов, необходимо руководствоваться следующими положениями:
1) подзаконные нормативные акты должны исходить от высших органов государственной власти. Президента РФ главой государства, Правительства РФ — высшей исполнительной властью;
2) среди многочисленных подзаконных актов, издаваемых Президeнтoм РФ и Правительством РФ, в предмет надзора входят толь-
ко нормативные правовые акты, адресованные неопределенному кругу лиц, рассчитанные на длительное применение;
3) акты должны быть изданы по специальному полномочию;
4) в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ должен быть зафиксирован механизм реализации закона. Нередко в самом тексте закона содержится прямое указание на направление подзаконного регулирования. Без знания подзаконных актов подчас нельзя однозначно ответить на вопросы, имеет ли место нарушение закона и кто за него ответствен.
Анализ надзорной практики позволяет выделить несколько самостоятельных, отличающихся друг от друга однотипностью решаемых задач, направлений или подотраслей, в частности:
1. Надзор за законностью в сфере государственного строительства. Имеются в виду правоотношения, обусловленные федеративным характером устройства Российской Федерации, разграничением предметов ведения (это бюджетный, налоговый федерализм, разграничение государственной собственности по уровням управления, особенностям природопользования территорий и т.п.).
2. Прокурорский надзор за соблюдением политических прав и свобод граждан. Правозащитная деятельность прокуратуры на данном участке охватывает общественные отношения, связанные с реализацией законодательства об общественных объединениях; о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления; о референдуме.
3. Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан предполагает включение в сферу прокурорского внимания охрану трудовых прав граждан, права на безопасные условия труда, пенсионное обеспечение, охрану материнства и детства, особое попечение со стороны государства инвалидов, престарелых, иных категорий граждан, в том числе временно оказавшихся в трудных жизненных условиях (безработные, вынужденные переселенцы).
4. Прокурорский надзор за исполнением законов, направленных на реализацию экономической реформы, с одной стороны, включает в себя защиту экономических прав и свобод граждан: свободный выбор сферы приложения предпринимательского интереса, беспрепятственность государственной регистрации, использование льготных условий для занятия определенными видами деятельности, а с другой — направлен на защиту общезначимого интереса, охрану прав потребителей продукции и услуг предпринимателей, исполнение ими обязанностей перед государством в форме платежей в бюджет и во внебюджетные фонды, исключение возможности занятия запрещенными видами деятельности, иных форм противоправной активности, подрывающих экономическую безопасность страны.
