Современное правовое регулирование социальных льгот
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЛЬГОТ В ПРАВЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
1.1 Понятие льгот в праве социального обеспечения
1.2 Принципы и содержание реформы (монетизации) социальных льгот в социальном обеспечении России
ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ ВИДЫ ЛЬГОТ В ПРАВЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РОССИИ
2.1 Новое в законодательстве о льготах, связанных с материнством и детством
2.2 Новое в законодательстве о льготах, связанных с отношением к военной службе и военным действиям
2.3 Меры социальной поддержки ветеранов труда и инвалидов
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
Введение
Гуманитарная направленность многих государств в формально-юридическом плане всегда отражала общие цивилизационные подходы. В практическом же плане наблюдались и наблюдаются немалые расхождения между социальной политикой и реальностью. Между тем, последние пятьдесят лет характеризуются небывалым расширением социальной сферы общества и повышенным вниманием государств к обеспечению прав граждан и высокого уровня их жизни. Обогащается содержание социальной функции государства, признаются конституционные приоритеты в данной сфере, интенсивно развиваются отрасли социального законодательства.
И для нашей страны характерен акцент на обеспечение прав граждан и укрепление их гарантий. Новые императивы социального государства и социального партнерства побуждают действовать в этом направлении всех граждан, государственные и муниципальные органы, социальные учреждения и организации и экономические структуры. В Посланиях Президента РФ Федеральному собранию в 2004 г. и 2005 г. поставлена задача проведения реформ в сфере здравоохранения, образования, ЖКХ и др., коренного улучшения качества услуг, предоставляемых гражданам. Подчеркивалась при этом необходимость мотивировать к достижению эффективных результатов сами организации социальной сферы. Но это не означает "ухода" государства из социальной сферы под флагом ее депатернализации.
Выражением возрастающего значения правового регулирования в этой сфере является выступление В.В. Путина на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета, при обсуждении проекта бюджета на 2006 год. Он отметил, «что сегодняшние возможности России вполне позволяют добиться более ощутимых результатов повышения благосостояния народа», «продолжить системную модернизацию здравоохранения, образования, жилищной сферы» как приоритетных национальных проектов Российская газета. 2005. 7 сент. С. 3. .
Все это обусловило потребность в комплексном исследовании законодательства в социальной сфере. Дело в том, что до сих пор нельзя похвастаться вниманием юридической науки к данной сфере. Возможно, сплошная "экономизация" нашей жизни дает этому некоторое объяснение.
Социальные реформы последних лет существенным образом повлияли на содержание правового регулирования в социальной сфере. Меняются принципы и методы регулирования Законодательство о науке: современное состояние и перспективы развития. М.: Норма, 2004; Найговзина Н.Б., Ковалевский М.А. Система здравоохранения в Российской Федерации: организационно-правовые аспекты. М.: ГЭОТАР-МЕД, 2004. .
На передний план выдвигаются порядок и качество оказания услуг гражданам и юридическим лицам, уменьшение бремени социальных функций государства с их "массовидным" характером, объема бюджетного финансирования и увеличение удельного веса адресных платных услуг, повышение самостоятельности социальных учреждений. Например, жилищная реформа рассчитана на развитие института частной собственности в этой сфере, на формирование рынка купли-продажи жилья, завершение передачи ведомственного жилого фонда в муниципальную собственность, повышение удельного веса платежей населения и снижение доли бюджетного дотирования отрасли, обеспечение адресной защиты малоимущих семей.
Количество законодательно закрепленных льгот в период переходной экономики России, с одной стороны, значительно расширилось, с другой - их реализация оказалась затруднительной, так как не были обеспечены экономические условия для их предоставления. Этим во многом объясняется обращение ученых - правоведов, социологов, экономистов, политологов - к исследованию вопросов предоставления льгот. Льготы как самостоятельное правовое явление рассматривают не так много ученых, можно упомянуть следующих: А.В. Малько Малько А.В. Льготы в праве: общетеоретический аспект // Правоведение. 1996. №1; Малько А.В. Льготы: политико-правовой анализ // Общественные науки и современность. 1996. №3; Малько А.В. Льготы и поощрения как важнейшие правовые средства регионального законодательства // Правоведение. 1999. №1; Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб.: Питер, 2004. , И.С. Морозова Морозова Ю.С. Льготы в российском праве (вопросы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. , Д.Н. Бахрах Бахрах Д.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. Свердловск, 1989. С. 74-83., М.Н. Марченко Проблемы льгот и поощрений в праве // Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Юристъ, 2002..
Современные изменения в социальной сфере и соответственно в отраслях законодательства тесно связаны с проведением федеральной и административной реформ, когда произошло существенное перераспределение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями.
Кульминацией преобразований стало принятие Закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ Федеральный закон от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 18 октября 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. №35. Ст. 3607; 2007. №43. Ст. 5084. , внесшего изменения в десятки законодательных актов. Только в области образования изменены 31 из 58 статей Закона об образовании Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (с изменениями от 24 октября 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. №3. Ст. 150; Российская газета. 2007. 27 окт. и 29 из 54 статей Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (с изменениями от 24 октября 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. №35. Ст. 4135; Российская газета. 2007. 27 окт. . Много изменений внесено в Основы законодательства об охране здоровья граждан Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (с изменениями от 18 октября 2007 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. №33. Ст. 1318; Собрание законодательства РФ. 2007. №43. Ст. 5084. , хотя остались пробелы и противоречия Найговзина Н.Б. Некоторые вопросы разграничения полномочий по уровням власти в здравоохранении // Кодекс. 2005. №№1-2. .
Подготовка названного Закона велась без широкого участия субъектов Российской Федерации, населения и общественных организаций. И в результате монетизация и замена льгот привели к острому социальному недовольству. Потребовались срочные корректирующие действия Правительства РФ, федеральных, региональных и местных органов. В течение 2004-2005 г.г. в результате всеобщего перехода к денежному наполнению мер социальной поддержки, пусть с опозданием, сбивчиво и противоречиво, все же сформировался определенный механизм финансирования социальных выплат. Как неоднократно происходило в пореформенной России, многие шероховатости этого запущенного в работу финансового механизма пришлось устранять уже «на марше». Однако и ныне действующие подходы к финансированию социальных льгот еще нельзя считать совершенными Веснина А. «Ядерное» постановление // ЭЖ-Юрист. 2007. №20. С. 4. , а положения этого Закона до сих пор получают обоснованную критику Постановление Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2007 г. №5-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, в связи с жалобами ряда граждан" // Собрание законодательства РФ. 2007. №15. Ст. 1820. .
Сказанным обусловлена актуальность предлагаемой работы и интерес к ней.
Цель дипломной работы - проанализировать и обобщить социально-юридические последствия реформы льгот в праве социального обеспечения, дать оценку современному правовому регулированию социальных льгот и основных направлений его совершенствования.
В задачи работы входит:
- рассмотреть понятие льгот в праве социального обеспечения;
- охарактеризовать содержание реформы социальных льгот;
- рассмотреть льгот, подлежащих и не подлежащих монетизации;
- рассмотреть основания, порядок и размеры выплат по льготам, подлежащим монетизации.
Объектом дипломной работы избраны вопросы правового регулирования льгот в праве социального обеспечения. Предмет исследования составили социально-обеспечительные правоотношения, связанные с законодательным установлением и практической реализацией прав граждан на социальные льготы. Рассмотрены теоретические и практические вопросы совершенствования законодательства о льготах.
Методологической основой предлагаемого исследования являются общие положения логики, философии, теории права, гражданского, административного, финансового и налогового права России. При проведении исследования использованы общелогические методы (анализа, синтеза), диалектический, статистический, системно-структурный, исторический, логико-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический и другие методы научного познания.
Структура дипломной работы включает введение, две главы, содержащих в общей сложности пять параграфов, заключение и перечень использованных источников.
Глава 1. Понятие и виды льгот в праве социального обеспечения
1.1 Понятие льгот в праве социального обеспечения
Понятие льготы как общенаучной категории изменялось по мере развития общества. Первоначально в период до XVIII в. на Руси под льготой понималось некоторое облегчение жизни определенных категорий граждан. В XVIII - XIX вв. понятие льготы расширилось: под льготой стало пониматься удобство условий осуществления экономических отношений между различными категориями населения. Посредством льгот государство стало решать крупные проблемы. В качестве примера можно привести льготы по воинскому призыву, воинские льготы казакам и служилым людям Хрешкова В.В. Льготы в финансовом праве: теоретико-правовой аспект // Финансовое право. 2007. №2. С. 71. .
В советский период значение льгот, с одной стороны, укрепилось. Льготы устанавливаются не только в зависимости от категорий населения, появляются, например, льготные категории товаров. С другой стороны, экономические отношения, существовавшие в то время, не способствовали нормальному механизму функционирования льгот. В частности, предоставлявшиеся на льготных условиях товары были низкого качества или они были в дефиците.
В настоящее время льготы являются одним из инструментов реализации государственной политики в социально-экономической жизни общества, потому что они затрагивают жизнь широких слоев населения.
Под льготами обычно понимают преимущества, дополнительные права, предоставляемые отдельным категориям граждан. Льготы имеют место там, где нет условий для равного удовлетворения жизненно важных потребностей. В этом случае льготы могут компенсировать это, выполняя таким образом важную социальную функцию, так как создают всем гражданам равные условия для индивидуального развития, реализации ими конституционных прав.
Вопрос отнесения льгот к социальному обслуживанию не является однозначным. При анализе данной проблемы следует учитывать, что сама система норм социального обеспечения как отрасли права еще не сформирована полностью, нет однозначного подхода к определению ее структуры.
В этой связи убедительным представляется мнение Е.Г. Крылатых по вопросу структуры права социального обеспечения как отрасли. «В теории права социального обеспечения - пишет она, - общепризнанным является, что исходным основанием для объединения норм в институты особенной части служит вид представляемого обеспечения. Группа норм, объединенных в институт, детально регламентирует основания, порядок и размер предоставления конкретного вида обеспечения. Внутри института в определенную общность могут быть выделены специальные нормы, устанавливающие особенности в условиях и размерах предоставления данного вида обеспечения для различных категорий субъектов. Как правило, эти нормы устанавливают более льготные условия предоставления вида обеспечения. Несмотря на свою относительную самостоятельность, нормы-льготы как часть входят в соответствующий институт» Крылатых Е.Г. Льготы в советском праве социального обеспечения: Автореф. … дисс. канд. юрид. Наук. М., 1989. С. 14. .
Поскольку льготы регулируют не самостоятельное общественное отношение и даже не часть его, а являются лишь возможным элементом этого отношения, связанного с видом обеспечения применительно к различным категориям субъектов, объединение этих норм не является самостоятельным институтом права социального обеспечения. Выделение таких норм проводится по иным критериям, нежели деление норм права социального обеспечения на институты.
На сегодняшний день существует огромное количество форм поддержки социально незащищенных слоев населения. Одних льгот около 430. Этими льготами охвачено почти две тысячи категорий населения Долотин Б. Социальная политика должна быть прозрачной // социальное обеспечение. 1999. №11. С. 9. . Закон «О государственной социальной помощи» Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (с изменениями от 18 октября 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. №29. Ст. 3699; 2007. №43. Ст. 5084. делит все льготы на ряд категорий: профессиональные льготы (например, пограничники, «силовики» бесплатно ездят на транспорте, не платят за коммунальные услуги), льготы за особые заслуги (ветеранам войны и труда, получившим звание Героя Советского Союза и Российской Федерации и пр.) и льготы нуждающимся (они даются как форма социальной поддержки).
Провести классификацию льгот достаточно сложно. Они предусматриваются в законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ.
Возможно разграничение льгот по целевой направленности, по условиям предоставления и субъектному составу их получателей. Думается, что можно согласиться с разграничением льгот по всем трем показателям: целевой направленности, условиям предоставления, субъектному составу.
Вопрос об основаниях предоставления льгот также является не однозначным: принято считать, что в форме льгот выступает компенсация повышенных затрат определенной группе лиц, имеющим в ней потребность. Допустимо сказать, что льготой следует назвать компенсацию только повышенных затрат, связанных с удовлетворением личных потребностей. Если компенсируются затраты, совершаемые, например, по долгу службы (оплата проезда социальным работникам, милиционерам и др.), такая компенсация не является льготой.
В виде льготы выступает также преимущество одной группы лиц перед другими. Анализ законодательства показывает, что термин «преимущество» употребляется чаще тогда, когда речь идет о наделении отдельных категорий граждан правом на первоочередное удовлетворение их потребностей: внеочередное, первоочередное социальное обслуживание и др.
Социально-правовыми основаниями предоставления льгот по социальному обеспечению является наступление объективно существующих жизненных обстоятельств (инвалидность, старость, малообеспеченность и др.), которые порождают специфические потребности личности (в специальных средствах передвижения, в бытовом обслуживании на дому и др.). Для их обеспечения нуждающиеся наделяются дополнительными правами-льготами. Если эти льготы не предоставить, эти лица не смогут в полной мере удовлетворить свои жизненно важные потребности на общественно необходимом уровне.
Другим основанием предоставления льгот выступает наличие у граждан особых заслуг перед обществом. Предоставление льгот по этому основанию является не только потребностью лица в особых формах социальной защиты ввиду инвалидности, старости и др., но и служит формой поощрения и признания заслуг перед обществом и государством (инвалиды и участники Великой Отечественной войны, инвалиды боевых действий не территории других государств и др.). Эти льготы можно назвать привилегиями. Привилегии имеют смысл, когда существует дефицит услуг, большая очередь на предоставление услуг. В будущем, когда социальные услуги не будут дефицитными, подобные привилегии перестанут существовать.
Льготы-привилегии могут выступать в виде правовых гарантий социальной защиты. Например, Федеральный закон «О ветеранах» Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (с изменениями от 18 октября 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. №3. Ст. 168; 2007. №43. Ст. 5084. предусматривает правовые гарантии социальной защиты ветеранов РФ, которая осуществляется путем предоставления компенсаций и льгот. В соответствии с этим Законом к мерам социальной защиты ветеранов относится предоставление им льгот по налогообложению, по получению, приобретению, строительству и содержанию жилых помещений, по оплате коммунально-бытовых услуг и торговому обслуживанию, медицинскому, протезно-ортопедическому обслуживанию, санаторно-курортному лечению, обеспечению лекарствами и изделиями медицинского назначения, по обеспечению транспортными средствами и оплате проезда, пользованию услугами учреждений связи, трудоустройству, переподготовки кадров и условиям труда и др.
Льготой, по мнению законодателя, является освобождение от конституционной обязанности платить законно установленные налоги, сборы, пошлины для определенного круга лиц. Например, такая льгота установлена Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации на Чернобыльской АЭС» для определенного круга лиц (ст. 1) Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (с изменениями от 5 декабря 2006 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. №21. Ст. 699; Собрание законодательства РФ. 2006. №50. Ст. 5285. .
Законодательство предусматривает замену льгот компенсациями. Например, согласно Федеральному закону «О ветеранах» (ст. 14), неработающие инвалиды войны при наличии медицинских показателей обеспечиваются бесплатными путевками в санаторно-курортные организации. Для тех получателей путевок, которые по какой-либо причине не воспользовались своим правом, государство предусмотрело выплату денежной компенсации в размере не менее четырехкратного минимального размера пенсии по старости. В социальном обслуживании система льгот должна быть боле ориентирована на специфику потребностей, регион проживания, материального и семейного положения субъектов права социального обеспечения Крылатых Е.Г. Льготы в советском праве социального обеспечения: Автореф. … дисс. канд. юрид. Наук. М., 1989. С. 3. . Льготы предоставляются отдельным категориям граждан за счет фонда, держателем которого выступает общество в целом, поэтому вопрос об определенных предпочтениях, которые общество отдает тем или иным лицам, вызывает подчас острые эмоциональные реакции в массовом сознании.
