укрепилось, ей больше не грозили никакие опасности. Хотя в эти пять лет не
было никаких широких мероприятий, Екатерина уже строила планы реформаторской
деятельности.
Законодательная деятельность Екатерины II.
Наказ и Комиссия 1767 – 1768 гг.
С самого начала Екатерининского царствования, Екатерина выразила идею
привести все правительственные учреждения в надлежащий порядок. Исполнение
этой идеи Екатерина решила только преобразованием Сената, дальше она не
пошла. Но её советник Н. И. Панин пошёл дальше. Он был одним из умнейших
людей времён Екатерины. Н.И. Панин подал императрице обстоятельный проект
учреждений императорского совета(1762г.). Доказывая несовершенства прежнего
управления, допускавшего широкое влияние фаворитизма на дела, Панин
настаивал на учреждении законодательного «верховного места», состоящего из
немногих лиц с законодательным характером деятельности. Это законодательное
«верховное место» должно было стоять у верховной власти в качестве ближайшего
помощника императрицы. По словам Панина действие этого совета могло бы
«оградить самодержавную власть от скрытых иногда похитителей оной», т. е.
временщиков. В то же время он был бы лучшим средством против непорядка и
произвола в управлении. Но он предлагал старое средство. В России уже
существовали «верховные места» (Верховный тайный совет и Кабинет), которые,
однако, не защищали от фаворитов и не охраняли законность. С другой стороны,
«верховное место», усвоив законодательную функцию, стесняло бы верховную
власть. Екатерина стала колебаться и собрала мнение государственных людей о
проекте. Они не сочувствовали ему. Екатерине указали, что крупная
административная реформа, на которую она почти согласилась, может превратить
Россию из самодержавной монархии в монархию, управляемую олигархическим
советом чиновничьей аристократии. Понятно, что Екатерина не могла утвердить
такого проекта, и Панин потерпел неудачу.
Отклонив предложения Панина, Екатерина сама составляет план, более обширный,
чем панинский проект. Это был план перестройки законодательства. Императрица
хотела законности и порядка в управлении. Знакомясь с делами, Екатерина
поняла, что беспорядок господствует и в законах. Она поняла и срочность этого
дела. Но Екатерина хотела не только привести в систему существующий
законодательный материал, но и стремилась создать новые законодательные
нормы, которые помогли бы установить порядок в государстве. Эти мысли
возникли у неё, потому что она нашла недостатки в старых законах и считала их
не подходящими, устаревшими для своего времени.
Мысль о выработке нового законодательства привела Екатерину к знаменитой
«Комиссии для сочинения проекта нового Уложения», по поводу которой
императрица впервые заявила о своих широких реформаторских планах.
Екатерина хотела создать новое законодательство, в не приводить старое в
систему. О старых русских законах, действовавших при ней, она отзывалась
резко, считала их вредными и систематизировать их не хотела. Она хотела
установить отвлеченные общие правила, принципы законодательства и думала, что
это ей удастся. «Можно легко найти общие правила, - писала она Вольтеру в
1767 г., - но подробности?.. Это почти все равно, что создать целый мир».
Екатерина отказалась от помощи бюрократии, потому что чиновничество выросло
на старых законах и знало лишь правительственную практику, а не народные
нужды. «Легкое», как она думала, дело установления принципов будущего кодекса
Екатерина взяла на себя. Трудности установления подробностей она возложила на
земских представителей. Уже с 1765 г. Екатерина усидчиво принялась за
изложение законодательных принципов. «Два года я читала и писала, не говоря о
том полгода ни слова», - говорит сама императрица. Статьи, заготовленные
Екатериной, были её Наказом. Главнейшими литературными источниками стали:
«L’Esprit des Lois» Монтескье, «Institutions politigues» Бифельда и вышедшее
в 1764 г. сочинения итальянца Беккариа «О преступлениях и наказаниях».
Большая часть статей Наказа есть пересказ «Духа законов» Монтескье. Таким
образом, свои принципы нового русского законодательства Екатерина установила
на почве философско-публицистических умствований современной ей европейской
литературы. Эти принципы, с одной стороны, были в высшей степени либеральны,
с другой стороны, чужды русской жизни, именно из-за своей чрезвычайной
либеральности. Екатерина чувствовала это. В своём Наказе Екатерина
утверждала, что единственно возможной для России формой власти является
самодержавие. Она так считала, потому что страна была обширной, и потому что
одной власти лучше повиноваться, чем многим господам. Постаралась она также
оправдать отвлечённость своих принципов, их несоответствие русским порядкам.
Екатерина писала в своём наказе: «Россия есть европейская держава». Итак, по
мнению Екатерины, древняя Россия жила с чуждыми нравами, которые следовало
переделать на европейский лад, потому что Россия - страна европейская.
Екатерина внесла в русские законы общеевропейские начала. Екатерина говорила,
что так как эти законы европейские, они не могут быть чуждыми России, хотя
могут такими показаться из-за своей новизны. Аким образом Екатерина пыталась
оправдать либеральность и отвлечённость от русской жизни своих принципов.
После обсуждения Наказа многими государственными деятелями, напечатано было
менее четверти того, что составила Екатерина. Возражения выбранных ею
цензоров направлены были на то, что было либерально, и против того, что не
соответствовало русским обычаям и привычкам. Возражения окружающих заставили
Екатерину отказаться от издания очень важных для неё деталей Наказа.
Уступчивость Екатерины в деле составления Наказа показывает её зависимость от
окружения в первые годы правления и несоответствие её личных взглядов тем,
которые она высказывала официально.
Наказ, сокращенный и выдержавший цензуру окружения Екатерины, после
опубликования произвел сильное впечатление и в России и за границей. Во
Франции он даже был запрещен. Наказ содержит 20 глав (две главы 21 и 22, о
полиции и о государственном хозяйстве, Екатерина приписала к Наказу уже в
1768 году) и более 500 параграфов и кратких статей. Их содержание касается
всех важнейших вопросов законодательства, положения сословий,
судопроизводства, гражданского права и многих других вопросов. Наказ, как
того и хотела Екатерина, является только изложением принципов, которыми
должен руководствоваться государственный человек, пишущий законы.
Деятельность Комиссии.
Рассмотрим вопрос разработки подробностей нового законодательства. Для
составления нового кодекса манифестом 14декабря 1766г. были созваны в Москву
представители сословий и присутственных мест. Их собрание получило название
«Комиссии для сочинения проекта нового уложения». В Комиссии представители
выбирались следующим образом: одни части населения посылали представителей
уезда, другие - от провинции, третьи - от отдельного племени, четвертые от
присутственного места, одни избирали посословно (дворяне и крестьяне), другие
- по месту жительства (горожане – домовладельцы, инородцы).
Частновладельческие крестьяне были лишены права иметь своих представителей в
совете. Не было и прямых представителей духовенства. Депутат обеспечивался на
время пребывания в комиссии казенным жалованьем и должен был привезти в
Москву инструкцию от своих избирателей с их просьбами и пожеланиями. Эти
инструкции получили названия депутатских наказов, а Наказ Екатерины стал
называться «большим Наказом». Депутаты навсегда освобождались от казни,
телесного наказания и конфискации имения, за обиду депутата виновный нес
двойное наказание. 30 июля 1767 г. были открыты заседания Комиссии в
Грановитой палате в Москве. Всех представителей, явившихся в Комиссию, было
565 человек. Одна треть из них были дворяне, другая треть - горожане, из
сельского класса до 100 и от присутственных мест было 28 представителей.
Общее собрание Комиссии выделило из себя комиссии, которые должны были
провести вспомогательные и подготовительные работы. Дирекционная комиссия,
руководила занятиями как частных комиссий, так и общего собрания. Она была
главной пружиной всего дела. Так как отношения частных комиссий и общего
собрания не были точно определены, то неизбежны были беспорядок и путаница в
их деятельности. Так несовершенство внешней организации дела, его сложность и
неопределённость создавали первое препятствие для успешного ведения дела.
В ходе деятельности Комиссии были и другие препятствия. Члены собрания
привезли с собой более 1000 депутатских наказов, они должны были ознакомиться
с ними, с теми нуждами и желаниями русского общества, которые в них
находились. Эти нужды и желания депутаты должны были соотнести с
теоретическими желаниями наказа и слить их в гармонически стройный
законодательный кодекс. Для этой цели надо было разобрать депутатские наказы
и привести в систему их содержание. Этот кропотливый труд мог быть проведён
только специальной комиссией, а не собранием в 500 человек. Наряду с
систематизацией депутатских наказов существовала другая подготовительная
работа, не доступная общему собранию - систематизация или простое собрание
старых законов. Пока обе эти работы не были исполнены, общему собранию
нечего было делать. Оно должно было ждать их исполнения и затем уже обсуждать
приготовленные материалы и согласовать их с теорией. Но эту работу не
собирались исполнять предварительно и ожидали её проведения от общего
собрания. Екатерина на общее собрание возложила обязанность «читать закон, в
поправлении которых более состоит нужды», и «читать наказы, разобрав по
материям и сделав выписку». В этих словах прослеживается непонимание того,
что подготовительные законодательные работы недоступны для большого собрания,
не имеющего достаточного навыка в их проведении. Рядом с несовершенствами
внешней организации стоит и неумелая постановка самих задач, смешение
подготовительных работ с прямой обязанностью Комиссии. Всё это служило вторым
препятствием к успеху дела.
Познакомившись с наказом Екатерины, Комиссия приступила к чтению депутатских
наказов и прослушала несколько крестьянских наказов. Не закончив этого дела,
она перешла к чтению законов о дворянстве, а затем о купечестве. Потратив на
это около 60 заседаний, Комиссия занялась вопросом о правах остзейских
дворян, но это дело постигла та же участь, что и предыдущих дел. В конце 1767
г. Комиссию перевели в Петербург, где она также переходила от одного предмета
к другому и, в результате, ничего не достигла. В конце 1768 г. члены общего
собрания были распущены по причине войны с Турцией. Частные комиссии работали
немногим лучше.
Екатерина чувствовала неуспех дела, старалась ему помочь, посылала
наставления в Комиссию и не добилась ничего. Так рядом с другими
препятствиями неумение ближайших руководителей дела мешало успеху дела.
Екатерина оценив обстановку распустила общее собрание и оставила некоторые
частные комиссии, которые работали до 1774 г. Общее собрание было распущено
на время. Подготовительные работы не прекратились, но их обсуждение в общем
собрании было отсрочено. Это был правильный шаг в ходе законодательных работ,
но с 1775 г. Екатерина стала забывать о своей Комиссии и решила повести свою
законодательную деятельность без её участия. Блестящие и широкие планы не
осуществились, затея нового законодательства не удалась.
Комиссия не только не сделала своего дела, не только не обработала какой-
нибудь части кодекса, но даже в полтора года, в двухстах своих заседаниях, не
прочла всех депутатских наказов. Грандиозный проект нового законодательства
был недостижимой утопией, прежде всего по количеству необходимого для него
труда. Кроме того, нельзя было примирить либеральные принципы французской
философии с противоречивыми желаниями русских сословий.
Но, несмотря ни на что, екатерининская Комиссия имела важные последствия для
последующей деятельности императрицы. В этом плане большую роль сыграло
собрание депутатов 1767-1768 гг. Депутаты привезли массу наказов, их
выступления были сохранены в архивах Комиссии, таким образом, мнения как
сословий, так и отдельных избранных ими лиц о предметах, интересовавших
Екатерину, были высказаны. Сохраняя свои принципы, Екатерина знала теперь
мнения и желания русского общества и могла их изучать обстоятельно. По её
собственному признанию, Комиссия подала «свет и сведения о всей империи, с
кем дело имеем и о ком пещись должно». С неудачей Комиссии не умирало её
дело. Если оно не удалось депутатам, то могло быть по силам императрице.
Комиссия показала, что именно надо исправить, к чему нужно приложить принципы
Екатерины, о чем прежде всего надо беспокоиться. Она принялась по частям
выполнять свой план, дала ряд отдельных законоположений, из которых
замечательны губернские учреждения 1775 года и грамота сословиям 1785 года.
Губернские учреждения Екатерины II и грамоты 1785 года.
Губернские учреждения императрицы Екатерины составили эпоху в истории
местного управления России.
Мы уже говорили что, Екатерина сняла с Сената полномочия, которыми он
пользовался при Елизавете. Сенат получил эти полномочия как бы в наследство
от Кабинета Анны, но Екатерина не восстановила Кабинета и не держала при себе
совета из 9 человек, как при Петре III. В государственном управлении вообще
ничего не было выше Сената. Только с 1768 года, по случаю начавшейся войны с
турками, у Екатерины появилась мысль устроить при себе совет на манер
Конференции Елизаветы. Этот совет существовал, но не влиял заметно на
управление. Этим и ограничивалась реформаторская деятельность Екатерины
относительно центральных учреждений.
В 1775 году для того, чтобы легче было управлять государством, Екатерина
издала «Учреждения для управления губерний», укрепившие бюрократический
аппарат власти на местах. Вместо прежних 20 губерний в 1766 по этим
«учреждениям о губерниях» в 1795 году была организована 51 губерния. Прежде
губернии делились на провинции, а провинции на - уезды, теперь губернии
стали делиться прямо на уезды. Прежде областное деление производилось
случайно и получалось так, что численный штат администрации для разных
губерний, отличающихся количеством проживающих людей, был приблизительно
одинаков. При новом административном делении было принято за правило, чтобы
в каждой губернии было от 300 до 400 тыс. жителей, а в уезде - от 20 до 30
тысяч. При большей дробности новых административных округов нужно было и
больше административных центров. В результате этого, возникло много новых
городов, созданных искусственно.
Изменив областные границы, «учреждение о губерниях» изменило и устройство
областного управления. До 1775 года главным органом управления в губерниях,
провинциях и уездах были губернаторы и воеводы со своими канцеляриями.
Земский элемент, введенный в областное управление Петром Великим, удержался
только в городском самоуправлении и исчез из губернского управления, почему
местная администрация стала бюрократической. Суд, отделенный при Петре от
администрации, вновь слился с ней. Таким образом, бюрократизм и смешение
ведомств стали отличительными признаками местного управления; при этом состав
администрации был малочислен и слаб. Эта слабость ясно сказалась во время
Московского бунта в 1771 г., происшедшего под впечатлением чумы. Московский
главнокомандующий граф Салтыков писал Екатерине: «Я один в городе и Сенате,
помощников нет, команды военной недостает ... помочь мне некому». Еще сильнее
сказалась слабость администрации во время пугачевского бунта (1773-1774гг.)
Усиление крепостнического права и продолжительные войны легли на плечи
народа, и нараставшее крестьянское движение переросло в Крестьянскую войну
под предводительством Е.И. Пугачева. Этот бунт возник среди казачества на
Урале и был последней попыткой его борьбы с режимом государства. Этот бунт
поддержали крестьяне Поволжья. Шла война с Турцией, и администрация не могла
сдержать крестьянские волнения и обезопасить себя от любых случайностей. При
таких условиях Пугачев под именем Петра III овладел огромными пространствами
от Оренбурга до Казани, началась упорная война. После нескольких битв Пугачев
был пойман и казнен в 1774 году, но волнения утихли не скоро. Подавление
восстания определило переход Екатерины II к политике открытой реакции. Если в
первые годы царствования Екатерина II проводила либеральную политику, то
после Крестьянской войны был взят курс на усиление диктатуры дворянства. На
смену периоду политической романтики пришел период политического реализма.
Под впечатлением этих восстаний Екатерина выработала свои учреждения о
губерниях. Императрица стремилась увеличить силы администрации, разграничить
ведомства и привлечь к управлению земские элементы.
В каждом губернском городе были установлены: 1. Губернское правление во
главе с губернатором. Оно имело административный характер, представляло
правительственную власть, являлось ревизором всего управления (губернаторы
избирались самой императрицей из русских вельмож). 2. Уголовная и гражданская
палата - высшие органы суда в губернии. 3. Казенная палата - орган финансового
управления (все эти учреждения имели коллегиальный характер, но реально вся
власть принадлежала губернатору). 4. Верхний земский суд - судебное место для
дворянских тяжб и для суда над дворянами. 5. Губернский магистрат - судебное
место для лиц городского сословия по искам и тяжбам на них. 6. Верхняя
расправа - судебное место для однодворцев и государственных крестьян (эти суды
имели коллегиальный характер, состояли из председателей - коронных судей и
заседателей, представителей того сословия, делами которых занималось
учреждение; они считались сословными, но действовали под руководством коронных
чиновников). 7. Совестный суд - для решения тяжб и для суда над невменяемыми
преступниками и непреднамеренными преступлениями. 8. Приказ общественного
призрения - для устройства школ, богаделен, приютов и т.п. (в обоих этих местах
председательствовали коронные чиновники, заседали представители всех сословий и
ведались лица всех сословий; не будучи сословными, эти учреждения не были
