укреплению государственного аппарата, приспосабливать его к новым условиям.
Центральные органы власти и управления. Во главе громадного и
разветвленного государственного аппарата по-прежнему стоял император,
наделенный всеми атрибутами абсолютного монарха. Юридическое и фактическое
полновластие царя отнюдь не означало, что лишь он осуществлял всю деятельность
по управлению государством. Царь опирался на большую армию чиновников, на
обширный аппарат управления.
В этот период получил дальнейшее развитие Совет при императоре. Это был
совещательный орган с узким составом членов. Он часто менял свое название. До
1801 года действовал Совет при Высочайшем дворе, затем был создан
Непременный совет из 12 человек с чисто совещательными функциями. Он
функционировал до создания Государственного совета.
Государственный совет был утвержден царским манифестом в 1810 году и
просуществовал с некоторыми изменениями до 1917 года. Инициатором создания
этого органа являлся крупный государственный деятель М.М. Сперанский
[2]. Государственный совет был задуман как законосовещательный орган,
разрабатывавший проекты законодательных актов, которые получали юридическую
силу после утверждения императором.
Членами Государственного совета (по должности или по назначению царя)
являлись крупные чиновники и помещики, и общее их число колебалось в
различные годы от 40 до 80 человек. Председательствовал в Государственном
совете император, в случае своего отсутствия он назначал
председательствующего из членов Государственного совета.
Государственный совет состоял из пяти департаментов: законов, дел
военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, дел царства
Польского. Последний департамент был создан после польского восстания 1830-1831
гг.
Собирались и общие собрания Государственного совета. Делопроизводство велось
канцелярией, которую возглавлял государственный секретарь.
Государственный совет осуществлял свою главную первоначальную задачу -
подготовку законопроектов - недолгое время. Со второй четверти XIX в.
законопроекты стали разрабатываться в царской канцелярии, министерствах,
специальных комитетах. Обсуждение их в Государственном совете стало носить
формальный характер. Нередки были случаи, когда законопроекты вносились в
Государственный совет с резолюцией царя: “желательно мне, чтоб принято было”.
“Собственная его величества канцелярия” постепенно приобретала особое
значение, оттесняя на второй план Государственный совет. Она была органом,
связывающим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам
государственного управления. Во второй четверти XIX в. эта канцелярия
превратилась в непосредственный аппарат при царе и рассматривала все важнейшие
вопросы жизни страны. Аппарат канцелярии разрастался, его структура
усложнялась, появлялись ее подразделения: Первое, Второе и Третье отделения (с
1826 года), Четвертое (с 1828 года), Пятое (с 1836 года) и Шестое (с 1842
года).
Первое отделение осуществляло контроль над министерствами, готовило
законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников (с одобрения
и утверждения царя). Перед Вторым отделением была поставлена задача
кодификации законов. Мрачную известность получило Третье отделение,
созданное для борьбы с революционным движением в стране. Четвертое
отделение занималось благотворительными и женскими заведениями. Пятое
отделение было создано для разработки проекта реформ управления
государственными крестьянами. Существовавшее с 1842 по 1845 год Шестое
отделение занималось подготовкой предложений по управлению Кавказом.
Сенат[3]. Роль Сената
уменьшилась. За Сенатом в основном сохранялась роль высшего судебного
учреждения страны. Его департаменты превратились в высшие апелляционные
инстанции для судов губерний.
Правда, в 1802 году Александр I под влиянием аристократической верхушки
дворянства сделал попытку восстановить былые полномочия Сената. Сенату были
подчинены коллегии, губернаторы, предоставлено право доклада царю о
несоответствии и противоречии вновь издаваемых указов другим существующим
законам или о “неудобствах в их исполнении”. Однако вскоре Сенат потерял это и
ряд других прав, оставшись главным образом высшим судебным органом. Декабрист
М.С.Лунин писал в 1839 году, что в Сенате отправляют суд “кавалеристы, которые
не сидят уже верхом; моряки, которые не снесут уже качку; иностранцы, которые
не понимают русского языка, одним словом, все, которых некуда девать, находят
мягкое кресло в Правительствующем Сенате”
[4]. За Сенатом сохранилось еще право ревизовать местные органы, но
принимать решения он сам не мог и передавал свои заключения другим учреждениям.
Тенденция дальнейшей централизации и бюрократизации государственного аппарата
усиливалась. Коллегиальная система не обеспечивала нужное царизму управление
страной. Отсутствие персональной ответственности также отрицательно сказалось
на деятельности центрального аппарата. Во многих западноевропейских странах в
это время уже действовали министерства. В начале XIX в. и в России на смену
коллегиям пришли министерства. В соответствии с царским манифестом “Об
учреждении министерств”, опубликованным в 1802 году, было создано восемь
министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции,
внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Два из них были
новыми и не имели предшественников, это Министерство внутренних дел и
Министерство народного просвещения. На министерство внутренних дел кроме
поддержания “порядка” в стране возлагалась обязанность по управлению
государственной промышленностью и строительством. Министерство просвещения
решало задачи идеологической обработки масс, воспитания их в духе преданности
царизму, а также подготовки кадров для государственного аппарата. Ему
подчинялись Академия наук, университеты и другие учебные заведения, типографии
частные и государственные, библиотеки и музеи, оно осуществляло цензуру над
издававшейся литературой.
В соответствии с манифестом министры должны были ежегодно представлять в
Сенат отчет о своей деятельности. Но фактически они несли ответственность
перед императором.
Издание в 1811 году “Общего учреждения министерств”, составленного при
непосредственном участии М.М.Сперанского, завершило оформление министерской
системы управления в России. Министрам вверялась исполнительная власть в
пределах деятельности порученных им министерств. Устанавливалось, что все
министры “подчинены непосредственно верховной власти”, т.е. императору.
Министры и их помощники, называвшиеся “товарищами министра”, назначались
царем, другие высшие чиновники утверждались императором по представлениям
министров, а низшие назначались министрами. Аппарат министерств подразделялся
на департаменты и канцелярии, возглавлявшиеся директорами.
Наиболее важные дела рассматривались Советом при министре -
совещательным органом, куда входили товарищи министра и директора
департаментов.
Число министерств и приравненных к ним учреждений увеличивалось. Были
созданы: Министерство полиции (вскоре упраздненное), государственное
казначейство, Ревизия государственных счетов (государственный контроль),
Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных
исповеданий.
Комитет министров. С созданием министерств начал оформляться и новый
орган - Комитет министров. В Манифесте 1802 года не было четкой регламентации
его деятельности, а лишь упоминалось что министры могли собираться вместе для
решения сложных вопросов. Полномочия и формы деятельности Комитета министров
вырабатывались на практике. Комитет министров рассматривал вопросы, относящиеся
к компетенции нескольких министерств и поэтому требовавшие совместного
обсуждения министров. Председательствовал на его заседаниях император.
В 1812 году Комитет министров получил законодательное оформление. В его
состав вошли не только министры, но и председатели департаментов
Государственного совета, государственный секретарь и другие лица в
соответствии с назначением императора. Комитет министров рассматривал
различные вопросы управления страной, ежегодные отчеты министров, дела о
“спокойствии и безопасности” страны, проекты законов, дела о награждениях и
взысканиях чиновников и т.д. Закон указывал: “Никакое заключение комитета не
приводится в исполнение до тех пор, пока оно не рассмотрено государем
императором и не удостоено его высочайшего утверждения”. Со второй четверти
XIX в., с усилением роли царской канцелярии, значение Комитета министров
стало падать.
Временные комитеты являлись, как правило, секретными, их создание
особенно часто практиковалось во второй четверти XIX в. Это были органы,
создававшиеся лично царем из наиболее близких к нему людей для решения
вопросов, по которым правительство не хотело проводить гласное, открытое
обсуждение. Например, острый вопрос об устройстве государственных крестьян,
крепостных крестьян, дворовых людей и т.д. в различное время (1828, 1835, 1849
гг.) рассматривали до 10 комитетов. Секретность деятельности этих комитетов
вызывалась боязнью волнений крестьян и возможным недовольством дворянства.
Финансовыми вопросами занимались временные комитеты (в 1812, 1840, 1842 годах).
Широкую известность получил так называемый негласный комитет (1801-1803
гг.), подготовивший ряд реформ государственного аппарата (создание министерств
и др.). Создавались комитеты по борьбе с голодом (1840 г.), по постройке
Исаакиевского собора, секретные комитеты, управлявшие страной от имени временно
отсутствующего императора (1828, 1849 гг.), и др.
Местные органы управления в первой половине XIX в. почти не подвергалась
изменениям. В 1837-1838 гг. было упорядочено управлением государственными
крестьянами: в губерниях были учреждены палаты государственных имуществ; в
уездах - окружные управления государственных имуществ, которым подчинялись
выборные волостные правления. Лица, избранные в волостное правление, подлежали
утверждению палатой государственных имуществ.
Судебные органы. В первой половине XIX в. были упразднены верхний земский
суд, губернский магистрат, верхняя расправа. Палаты уголовного и гражданского
суда в губерниях стали судами второй инстанции по делам всех сословий. Палата
гражданского суда, кроме того, взяла на себя выполнение некоторых нотариальных
функций. С 1808 года стали создаваться коммерческие суды, которые рассматривали
вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и т.д. Дела всех сословий
рассматривались и надворными судами, созданными в столицах. Действовали
ведомственные суды: военные, морские, горные, лесные, путей сообщения, а также
духовные и волостные крестьянские суды. Судебное управление находилось в руках
созданного в 1802 году Министерства юстиции.
Армия продолжала служить классовым целям феодально-крепостнического
государства - держать в повиновении и подавлять протест угнетенных масс
трудящихся, выполнять важную роль в реализации внешней политики правящих кругов
царской России.
Вместе с тем в Отечественной войне 1812 года русская армия выполнила
исторически прогрессивную миссию, борясь вместе со всем народом против
захватчиков. Передовые военные идеи развивались в русской армии полководцами
Румянцевым, Суворовым, Кутузовым. Развитая металлургическая промышленность
позволяла обеспечивать армию оружием и боеприпасами. Русская армия в этот
период была одной из самых сильных в Европе.
Армия строилась в основном на организационно-правовых началах, заложенных еще
законодательством Петра I. В первой половине XIX в. усилилась палочная
дисциплина и муштра. Особенно жестоким был режим в военных поселениях,
которые были созданы 1816 году во многих губерниях по инициативе реакционного
царского министра Аракчеева.
Крестьяне в этих поселениях должны были заниматься сельским хозяйством и
нести военную службу наравне с солдатами, как в обычных армейских частях. При
помощи военных поселений правительство рассчитывало сократить расходы на
армию, ибо военные поселенцы должны были сами обеспечивать себя
продовольствием, фуражом, одеждой. они подвергались нещадной эксплуатации и
военной муштре, что вызывало частые волнения в военных поселениях. Не
оправдавшие себя экономически, не обеспечивавшие должной военной подготовки и
бывшие к тому же потенциальным источником волнений, военные поселения после
1831 года стали упраздняться и полностью были ликвидированы в 50-х годах.
Военные поселенцы были превращены либо в государственных, либо в удельных
крестьян.
Полиция. В 1837 году в связи с делением уездов на более мелкие
административно-территориальные единицы - станы, появилась специальная
полицейская должность станового пристава.
В своей деятельности становой пристав опирался на сельскую выборную полицию,
составленную из государственных крестьян, - сотских и десятских, а также на
вотчинную полицию помещиков.
Специальные карательные органы. В России, как и в любом эксплуататорском
государстве, карательные функции в той или иной мере выполняли почти все звенья
государственного аппарата, в особенности армия, полиция и суд. Кроме того, в
этот период для борьбы с крестьянскими волнениями и революционным движением был
создан ряд особых карательных органов.
В 1801 году Тайная экспедиция была упразднена, но в 1802 году создано
Министерство внутренних дел, которое наряду с другими функциями возглавляло
деятельность местных административно-полицейских учреждений. В 1810 году из
него было выделено особое Министерство полиции с чисто полицейскими
полномочиями, вскоре (в 1819 году) вновь слитое с Министерством внутренних
дел.
После восстания декабристов царизм еще более усилил свой карательный аппарат. В
1826 году по именному указу Николая I Особая канцелярия Министерства внутренних
дел была присоединена к Собственной его величества канцелярии и создано, таким
образом, Третье отделение Собственной его величества канцелярии.
Компетенция третьего отделения была весьма обширной: руководство полицией,
борьба с революционерами и раскольниками; высылка и размещение “людей
подозрительных”; управление тюрьмами, в которых находились “государственные
преступники”; наблюдение за всеми иностранцами в государстве.
В соответствии с такими задачами и строился аппарат Третьего отделения,
состоявший из пяти экспедиций. Первая экспедиция (секретная) вела
непосредственную борьбу с революционным движением в стране, проводила
следствие по политическим делам, следила за деятельностью революционных
организаций и отдельными революционерами. В ее распоряжении находилась
многочисленная агентура. Вторая экспедиция ведала борьбой с религиозными, а
также крупными должностными преступлениями. Она управляла политическими
тюрьмами (Шлиссельбургской крепостью, Алексеевским равелином, Петропавловской
крепостью). В обязанность третьей экспедиции вменялось наблюдение за
иностранцами, проживавшими в России. Четвертая экспедиция вела борьбу с
крестьянскими волнениями, пятая (учрежденная в 1842 году) осуществляла
цензуру.
Третье отделение подчинялось непосредственно императору. Оно могло затребовать
интересующие его сведения у любого министра, генерал-губернатора и губернатора,
и те были обязаны представить их “незамедлительно”. Более того, все начальники
губерний и другие лица, знавшие что-либо по вопросам, подведомственным Третьему
отделению, были обязаны доносить прямо на имя императора. Третье отделение
опиралось в своей деятельности на созданный по Указу 1827 года жандармский
корпус.
В 1836 году было утверждено царем “Положение о корпусе жандармов”.
Жандармский корпус подразделялся на главное, окружные (всего в стране было 7
жандармских округов) и губернские управления. Главное управление возлагалось
на шефа жандармов. В непосредственном подчинении у окружных и губернских
управлений находились жандармские команды губернских городов. Они были
созданы также в некоторых крепостях и портовых городах. На жандармские
команды и дивизионы возлагалась задача “рассеяния законом запрещенных
скопищ”, “усмирения буйства и восстановления нарушенного повиновения” и т.д.
Третье отделение осуществляло расправу над декабристами, руководителями
многочисленных крестьянских выступлений, громило студенческое революционное
движение (в том числе кружок студентов Московского университета,
возглавлявшийся А.И.Герценом), вело борьбу с национально-освободительным
движением. По его распоряжению, в частности, были сосланы в Сибирь участники
польского восстания 1830-1831 гг. Оно осуществляло общее руководство
следствием и исполнением приговора над петрашевцами. Жестоко страдала от
Третьего отделения передовая русская литература. Не было ни одного
демократически настроенного писателя, который бы ни находился под его
надзором.
Тюрьмы были одним из орудий самодержавия в борьбе с революционным
движением в стране.
Несмотря на довольно разветвленную сеть тюрем, какого-либо законодательства о
них долго не было, что усиливало произвол тюремщиков. Первым
общегосударственным актом в этой области явился “Свод учреждений и уставов о
содержащихся под стражей и ссыльных” 1832 года, дополненный и измененный в
1842 году. В этом Своде закреплялась зависимость положения арестантов от их
классовой принадлежности. Дворяне, чиновники, купцы первой и второй гильдий
отделялись от “прочих арестантов”. Их бытовые условия, питание, обращение с
ними были не такими, как арестантов из народа. Помещикам для услужения
разрешалось брать в тюрьмы своих крепостных крестьян.
Тюремная политика соответствовала общей политике самодержавия. Исследователь
истории царской тюрьмы М.Н.Гарнет писал: “Все эти этапы классовой борьбы
отзывались громким эхом под сводами крепостей и тюрем, где в одиночку и
стройными рядами проходили и умирали борцы революционного движения”
