обеих палат парламента производятся за 30 дней до истечения срока полномочий
парламента, а в случае досрочного роспуска нижней палаты – не позднее чем
через 40 дней со дня роспуска. Порядок работы парламента определяется
конституцией, а также “Правилами палаты представителей”, принятыми 28 июня
1947 г., и “Правилами палаты советников”, принятыми 28 июля 1949 г.¹
Очередные сессии парламента созываются обычно один раз в год. Чрезвычайные
сессии созываются по решению кабинета министров. Продолжительность сессий
определяется членами обеих палат. Заседания парламента должны быть, как
правило, открытыми их протоколы должны публиковаться, хотя допускается
проведение закрытых заседаний при согласии на это двух трети депутатов
соответствующих палат. Работы парламента регулируется избираемыми из числа
депутатов должностными лицами: председателями обеих палат, председателями
постоянных комиссий, а также генеральными секретарями палат.
________________________________________________________________
¹ Япония наших дней – М.: Наука, 1983, с. 49
- 9 -
Важную роль в деятельности парламента играют постоянные парламентские
комиссии. В каждой из палат имеется 16 постоянных комиссий, а именно: по
делам кабинета министров; по делам местной администрации; по вопросам
юстиции, по вопросам транспорта; по вопросам внешней политики; по вопросам
государственных финансов; по вопросам просвещения; по социальным и трудовым
вопросам; по вопросам сельского и лесного хозяйства; по вопросам торговли и
промышленности, по вопросам связи, по вопросам строительства, по вопросам
бюджета по организации внутрипарламентской работы, дисциплинарная,
ревизионная.
В этих комиссиях соответственно профилю каждой готовятся законопроекты и
решения, которые затем вносятся на утверждение пленарных заседаний. Каждая
комиссия состоит в среднем из 20-40 депутатов от различных партий
соответственно их удельному весу в парламенте.
Конституция дает парламенту исключительное право распоряжаться
государственными финансами. Парламент ежегодно утверждает государственный
бюджет Японии, проект которого вырабатывается кабинетом министров.
Законопроекты вносятся на утверждение парламента либо депутатами той или иной
палаты, либо кабинетом через одну из палат. Законопроект, представленный в
одну из палат, должен быть в течении пяти дней передан в другую палату для
парламентского обсуждения.
По конституции для принятия парламентом закона требуется обычно согласие
простого большинства обеих палат, но первенствующая роль отводится при этом
палате представителей. Если принятый ею законопроект отвергается палатой
советников, то палата представителей может вторично рассмотреть его, и после
одобрения двух трети голосов этой палаты законопроект становится законом.
Палате представителей первой принадлежит право рассматривать бюджет и
международные договоры, причем в случае задержки обсуждения этих вопросов в
палате советников или принятия этой палатой иных решений закон о бюджете и
международные договоры вступают тем не менее в силу через 30 дней после их
утверждения палатой представителей.
У палаты советников есть, однако, также преимущества в отношении палаты
представителей, дающие господствующему классу возможность использования их
как тормоз, если палата представителей не оправдает их расчетов.¹
Состав палаты советников более стабилен. Кроме того, она в отличие от палаты
представителей не может быть распущена кабинетом. Распустив
¹ Япония наших дней - М.: Наука, 1983, с. 49
- 10 -
палату представителей, кабинет в случае “чрезвычайного положения” может
созвать палату советников и поручить ей решение всех “неотложных”
законодательных вопросов.
Конституция ставит парламент в определенную зависимость от исполнительной и
судебной властей. Первая в лице кабинета решает вопрос о созыве и роспуске
нижней палаты парламента. Вторая в лице Верховного суда обладает правом
судить, соответствует ли тот или иной закон конституции и признавать его
недействительным в случае установления несоответствия. Деятельность
парламента также стесняется и императорской властью: его созыв производится
специальным императорским эдиктом, издаваемым по рекомендации кабинета.
Полномочия и порядок работы кабинета министров – высшего исполнительного
органа власти – установлены конституцией и законом о кабинете от 16 января
1947 г.
Кабинет министров Японии действует в составе главы кабинета – премьер-
министра и его министров. В непосредственном подчинении у главы кабинета
находится канцелярия премьер-министра, а в непосредственном подчинении у
министров – 12 министерств: юстиции иностранных дел, финансов, просвещения,
здравоохранения, сельского и лесного хозяйства, торговли и промышленности,
транспорта, почтовой связи, труда, строительства, по делам местной
администрации. При канцелярии премьер-министра имеются также 24 специальных
управления, за работу которых ответственны премьер-министр и министры без
портфеля.
В составе кабинета министров Японии отсутствуют официальные посты министра
внутренних дел, а также военного и морского министров. Эти должности были
устранены как “гарантия” против полицейского произвола и милитаризма.
Функции военного министра фактически выполняет министр без портфеля,
возглавляющий управление обороны, а большинство прежних функций министра
внутренних дел возлагается на министра по делам местной администрации,
который одновременно возглавляет и государственный комитет по обеспечению
общественной безопасности
(центральное полицейское ведомство).
Согласно конституции не менее половины министров должны быть депутатами
парламента. Никто из министров не может занимать в момент своего назначения
каких-либо административных государственных постов – всем им, как гасит
конституция, надлежит быть “гражданскими лицами.”¹
¹ Конституция Японии 1947 г. // Хрестоматия по новейшей истории,
том 3 - М.: 1961, с. 696
- 11 -
Практика свидетельствует о том что, обычно неполовина, а все министры или подавляющее их большинство – депутаты парламента.
Глава кабинета – назначается императором по представлению парламента. По
сложившейся в Японии практике пост главы кабинета занимается лидером партии
парламентского большинства. Конституция возлагает на кабинет
министров осуществление исполнительной власти. Наряду с общими функциями
управления кабинету вменяется в обязанность Добросовестное проведение в жизнь
законов; ведение государственных дел, руководство внешней политикой.
Заключение договоров; при этом требуется предварительное или в зависимости от
обстоятельств последующее одобрение парламента. Организация гражданской
службы и руководство ею в соответствии с нормами, установленными законом.
Составление бюджета и внесение его на рассмотрение парламента. Издание
правительственных указов в целях проведения в жизнь положений настоящей
конституции и законов; при этом в правительственных указах не могут содержаться
статьи, предусматривающие уголовное наказание, иначе как с разрешения
соответствующего закона.
Принятие решения о всеобщих и частных амнистиях, смягчении и отсрочке
наказаний и восстановлении в правах.¹
Конституция и закон о кабинете министров провозглашают принцип коллективной
ответственности кабинета перед парламентом. Кабинет уходит в отставку в
случае выражения парламентом недоверия кабинету, если премьер-министр не
распускает палату представителей в течении 10 дней со дня принятия вотума
недоверия. Каждая из палат может вести расследование деятельности
правительства, которое обязано давать парламенту требуемую информацию и
отчеты.
Однако на практике ответственность кабинета перед парламентом фактически
отсутствует. Избираемый парламентом премьер-министр является обычно лидером
правящей партии, обладающей в парламенте большинством мест. Партийная
дисциплина обязывает депутатов правящей партии подчиняться премьер-министру
как своему партийному лидеру и голосовать за предложения и решения кабинета
министров. Фактически не парламентское большинство руководит кабинетом, а
кабинет в лице лидеров правящей партии руководит парламентским
большинством.²
¹ Конституция Японии 1947 г. // Хрестоматия по новейшей истории,
том 3 - М.: 1961, с. 692
² Япония наших дней - М.: Наука, 1983, с. 51
- 12 -
Конституция уполномачивает премьер-министра назначать и отстранять от
должности по своему усмотрению всех остальных министров кабинета. Выступая в
парламенте от имени кабинета, премьер-министр вносит на рассмотрение
парламента проекты бюджета, законопроекты и другие документы, требующие
утверждения верховного законодательного органа страны. Ему принадлежит право
докладывать парламенту о государственных делах и внешних сношениях.
Основываясь на решениях кабинета он руководит всеми звеньями исполнительно
государственной власти и контролирует их работу. Премьер-министр
председательствует на заседаниях кабинета, и ему принадлежит по закону
последнее слово при решении вопросов, связанных с определением компетенции
любого министра. Закон уполномачивает его приостанавливать на время
деятельность и распоряжения всех государственных исполнительных учреждений.
Если должность премьер-министра становится вакантной, то кабинет, согласно
конституции, должен в полном составе уйти в отставку. В случаях когда
премьер-министр временно не может осуществлять своих функций или на время
покидает свой пост, его обязанности берет на себя один из министров кабинета,
при условии, что он заранее был уполномочен на это премьер-министром.
Премьер-министр возлагает на себя обязанности любого из других министров либо
поручает их другому министру, если кто-либо оставил свой пост или не может
осуществлять своих функций.
Предоставленные премьер-министру права делают его пост самым высоким в
государственном аппарате страны. Пребывание на этом помту дает возможность
политическому деятелю оказывать самое большое по сравнению с другими
общественными должностными лицами влияние на политическую жизнь страны.¹
Высшим судебным учреждением Японии является Верховный суд, обладающий
согласно конституции, “всей полнотой судебной власти”. Верховный суд состоит
из главного судьи и 14 судей. Главный судья назначается императором по
решению кабинета министров, остальные судьи – кабинетом.²
Верховный суд обладает исключительным правом толкования конституции и
суждения о соответствии конституции тех или иных законов, постановлений и
директив, а также правом пересмотра и отмены решений всех остальных судебных
органов прокуратуры.
Согласно конституции “все судьи независимы и действуют, следуя голосу своей
совести”, будучи связаны только конституцией и законом.
________________________________________________________________
¹ Япония наших дней - М.: Наука, 1983, с. 52
² Конституция Японии 1947 г. // Хрестоматия по новейшей истории,
том 3 - М.: 1961, с. 698
- 13 -
Конституция 1947 г. кардинально изменила систему взаимоотношений между
государственным управлением и правом. В стране впервые была введена система
государственного управления, формально основанная исключительно на
парламентских законах. При этом парламент был провозглашен “высшим органом
государственной власти”.¹
Этим в частности японская конституция отличается от конституций большинства
развитых капиталистических стран, в которых, как правило, отсутствует прямое
признание этого представительного учреждения в качестве верховного органа
государственной власти.²
Конституция 1947 г. формально наделяет высший представительный орган
исключительными прерогативами в сфере законодательства. При этом в Японии,
как и в большинстве развитых капиталистических стран, за исключением тех, в
которых, как, например, в США глава исполнительной власти (президент)
формально лишен права законодательной инициативы, существует равноправие
парламента и правительства в законодательной инициативе. Действующие в стране
юридические постановления дают право как депутатам любой из палат парламента
– палаты представителей и палаты советников, - так и кабинету министров
выступать в роли инициатора законопроектов. Исключение составляет проект
бюджета, разработка которого является исключительной прерогативой кабинета.
Отличительной особенностью периода послевоенных реформ было широкое
заимствование американских политико-государственных норм и институтов, в
частности уже сложившегося тогда с США системы административных комитетов.
Последняя предполагает создание при центральной администрации широкой сети
консультативных органов, в которые наряду со служащими государственного
аппарата включаются также и представители вне правительственных кругов:
предпринимательских, академических, профсоюзных и др.
Американская система быстро прижилась на японской почве, и с конца 40-х годов
при административном аппарате страны стали во множестве появляться различные
консультативные комитеты и советы, важнейшие
из которых стали в последствии ключевыми звеньями процесса принятия
политических решений.³
Послевоенная японская конституция провозгласила принцип “деполитизации”
государственного чиновничества и определила его статус “как слуг всего
общества, а не какой-то его части”. Были ликвидированы
¹ Конституция Японии 1947 г. // Хрестоматия по новейшей истории,
том 3 - М.: 1961, с. 690
² Макаров А.А. Политическая власть в Японии - М.: Наука, 1988, с. 10
³ Там же, с. 11
- 14 -
цитадели реакционной чиновничьей системы в довоенный период – министерство
внутренних дел и военные ведомства.
Сложившаяся после окончания второй мировой войны политическая система Японии,
стала представлять собой, таким образом, в значительной степени уникальное
сочетание норм континентального права, воспринятых в период преобразований
после “реставрации Мэйдзи”, и новейших заимствований из общего англо-
американского права. Это наложило отпечаток на все отрасли современного права
Японии, в том числе и на его разделы, регулирующие систему государственного
управления. В от же время в концепции административного права этой страны
неустранимым элементом осталась традиционная идея о верховенствующей,
самодовлеющей роли государственной власти. В отличие, например, от
американской концепции администрации, формально предполагающей
взаимоотношения индивидума и государства, в Японии существует в значительной
степени иной взгляд на государственной управление. Он весьма характерно
выражен в авторитетном японском энциклопедическом словаре “Кодзиэн”, который
трактует административное право как “свод юридических предписаний,
определяющий в первую очередь отношения государства как субъекта
административной власти с подчиненным ему народом”.¹
Отличительной и очень важной чертой послевоенных реформ была их комплексность
( также как и период Мэйдзи ), поскольку они затрагивали все сферы жизни
общества – экономическую, социальную, политическую, культурную.
Говоря о демократии в Японии, не следует забывать, что она никогда не была
свойственна ее политической культуре, что характерно, впрочем, и для других
азиатских стран, находящихся в ареале распространения конфуцианства. Несмотря
на заявку на демократию “де-юре” в Конституции Мэйдзи, по настоящему она была
привнесена в страну лишь после сокрушительного поражения во второй мировой
войне. При этом не произошло утраты традиций и национальной идентичности,
потому что, политическая элита страны проявила максимум прагматизма и реально
оценила сложившуюся ситуацию. Демократизация была единственным способом
сохранить власть в руках правящей элиты. Она была осуществлена прежними
консервативными бюрократами и политиками, так называемого, второго эшелона,
поскольку высший немногочисленный слой политической элиты подвергся чистке в
годы оккупации.²
¹ Макаров А.А. Политическая власть в Японии - М.: Наука, 1988, с. 13
² Молодякова Э.В. Неординарная демократия в Японии // Япония: мифы и
реальность - М.: Восточная литература РАН, 1999, с. 165-166
- 15 -
Не стоит также забывать о том, что понятие демократия для западных и
азиатских стран не равнозначно. В частности, в Японии сложилась своя
специфическая модель, на которую огромное влияние оказали социокультурные
особенности народа, этико-правовая специфика, традиции политической культуры.
При том что японская демократия имеет все юридические основания и институты,
необходимые для ее нормального функционирования, нельзя не заметить ее
историческое своеобразие. Япония, как и все другие азиатские страны,
заимствовала западные политические структуры, но их содержание под влиянием
конкретной политической практики претерпело весьма серьезные изменения.
Системный кризис, разразившийся в стране в связи с поражением в войне,
поставил Японию перед необходимостью политических и экономических реформ.
Решающая роль в их осуществлении принадлежала оккупационной администрации
США, которая, исповедуя западные ценности, учитывала закономерности
исторического и духовного развития японцев, их национальную специфику и
традиционные ценности. Японское общество в целом достаточно спокойно приняло
реформы, и в том числе введение новой конституции, которая стала фундаментом
политико-правовых реформ послевоенных лет и моральной юридической основой
существования государства.
Необходимым условием для успешного осуществления реформ, ускоренной
модернизации и демократизации, была политическая стабильность, которая
обеспечивалась оккупационной администрацией США. Демократические принципы,
гарантированные конституцией, раскрепощали человека, стимулировали
инициативу, проявление способностей, предприимчивости, содействовали
активизации экономической и общественной жизни. Особо важное значение для
развития экономики имел отказ Японии от войны как средства разрешения
международных конфликтов. Не менее важное значение для выработки адекватной
экономической политики имело наличие представительных органов власти,
опирающихся на широкую социальную базу.
Демократизация экономической деятельности сопровождалась усилением
