несколько принципов, наиболее универсальными среди которых являются
экономический, национальный и политический.
Экономический принцип предполагает учет естественно-географических и
производственных особенностей страны, размеров ее территории, численности и
плотности населения, его тяготение к определенным экономическим центрам,
направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил.
Национальный принцип немаловажен в многонациональных государствах. Его
суть в том, чтобы одноименные народы не были искусственно, вопреки их
желанию разделены по различным административно-территориальным единицам.
Характерное проявление этого принципа можно наблюдать в административно-
территориальном устройстве многонационального Дагестана — субъекта
Российской Федерации. Отдельные районы этой республики — Лазский,
Ногайский, Табасаранский — имеют наименование тех народов, которые в них
преобладают и являются коренными. Политический принцип предполагает так
установить административно-территориальное деление страны, чтобы приблизить
органы власти и управления к населению, создать систему местного
самоуправления.
Комплексное применение экономического, национального и политического
принципов, с учетом сложившихся традиций и иных факторов позволяет
осуществить рациональное выделение административно-территориальных единиц.
Их характерными признаками являются: четко очерченные границы,
компактность, непрерывность и экономическая целостность территории, право
населения формировать органы государственной власти и местного
самоуправления. Именно в силу этого права определенная территория обретает
черты, присущие социально-политической организации и получает статус
административно-территориальной единицы.
Административно-территориальное устройство каждой страны имеет
особенности, а ее подразделения свои наименования. В федерациях на
административно-территориальные единицы делятся территории их субъектов, в
унитарных государствах — вся территория страны.
Организация России с точки зрения ее внутреннего построения с учетом
национальных и территориальных факторов представляется сложной и настолько
важной, что от нее в значительной степени зависит настоящее и будущее нашей
страны и ее государственности.1
Россия многонациональна и федеративная. Это должно лежать в основе
российской государственной политики. Учет особенностей республик и
регионов, наделение их равными социально-экономическими, бюджетно-
финансовыми и иными, связанными с собственностью и рыночными отношениями,
правами позволит при сохранении многообразия добиться единства по важнейшим
стратегическим направлениям, определяющим облик общества, благополучие его
народов. Возможно, наряду с национальной автономией, созданной по
национально-территориальному принципу, образование территориальных
автономий, основанных по воле населения и его исторически сложившейся
культурно-этнической общности (казачества, например), где это не ущемляет
интересы других народов.
Все это призвано способствовать укреплению российской
государственности, объединившей в Федерацию многие народы, исторические
судьбы которых нерасторжимы.
|Глава II |Унитарная Россия в прошлом и федеративная в настоящем |
|§1 |Административно – территориальное устройство России до 1917 |
| |года |
За свою многовековую историю Россия знает две формы государственно-
территориального устройства - унитарную и в определенной степени
федеративную. Формирование и развитие российской государственности с IX
века по 1917 год проходило в унитарной форме.
Основная особенность эволюционного развития Российского государства с
момента его образования в 862 году до революционных потрясений в феврале и
октябре 1917 года состояла в том, что входящие в его состав население и
территории не теряли при этом возможности своего самоуправления. Этот
процесс нашел свое правовое обеспечение в Русской Правде, Новгородской и
Псковской судебных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 годов, Соборном
Уложении 1649 г., Своде законов Российской империи.
В результате к 1917 году в России был накоплен богатый опыт
децентрализованного развития унитарного государства, который учитывал
территориально-географические и социально-экономические, национальные и
культурно-исторические особенности регионов. Данный опыт позволял сохранить
на обширной территории Российского государства традиционные нормы права,
быта и обычаев народов, опирался на местную элиту, учитывал политическую
ситуацию, а, в конечном счете, способствовал росту Российской державы. 1
Остановимся на главных формах децентрализованного управления. Первая из
них была характерна для территорий, где проживало в основном русское
население, а также Прибалтики, Закавказья, регионов, населенных оседлыми
тюркскими народами.
На этих территориях при развитии унифицированной государственно-
административной системы внедрялось и самоуправление: поначалу сословное, а
затем и земское. При этом в Прибалтике местное самоуправление было более
развито в связи с предоставлением ее жителям значительных прав и
привилегий. В течение длительного времени в Прибалтике действовали органы
местного бюргерства - городские магистраты. Широко развивались, по
преимуществу, из местных дворян приходские собрания, конвенты, ландтаги,
комитеты. Все три основные религии - православие, евангелическо-лютеранская
и католическая, имели равные права. Крестьяне Прибалтики были освобождены
от крепостной зависимости еще в 1816-1818 гг. за 45 лет до освобождения
крестьян центральной России.
Значительные права были даны различным сословиям Закавказья. Так,
грузинские дворяне получили права русских дворян. За участие в военных
действиях знать получала дворянские звания, высокие чины и занимала
определенные должности по службе в центральных и местных органах власти
России. Свод законов Российской империи определял широкие права и для
представителей высшего мусульманского сословия в Закавказье.
Второй формой децентрализованного развития унитарной России были
автономии Польши и Финляндии. Польша, например, имела собственную
Конституцию и законодательную власть - Сейм, который состоял из короля
(император России короновался на польский престол), Сената и Посольской
избы. Польские феодалы получили права русских дворян. По Своду законов
Российской империи дворянское звание имели право получать все те, кто имел
грамоты российских государей и привилегии королей польских. Финляндия также
имела свои органы власти и управления, свою судебную систему. Ее
законодательство было обособлено от законодательства Российской империи.
Крестьяне Финляндии были лично свободными и находились в более
привилегированном положении, нежели крестьяне российских губерний.
Третьей особенностью децентрализованного развития унитарного
Российского государства было управление народами Урала, Сибири, Дальнего
Востока и Средней Азии. Суть этого управления заключалась в том, что каждый
из этих народов имел свои традиционные органы управления, в предметы,
ведения которых центральная власть в Петербурге не вмешивалась. Более того,
она освобождала эти народы от целого ряда повинностей, защищала от
ассимиляции, поддерживала культурно-этническое развитие, способствовала
сохранению традиционных хозяйственных укладов.
Четвертый принцип децентрализованного управления в унитарной России
заключался в политике протектората. Российская власть имела договоры о
покровительстве с Хивинским ханством, Бухарским эмиратом и Урянхайским
краем (нынешняя Тува). Эта политика характеризовалась передачей российской
власти права внешних сношений, военной защиты Российским государством этих
территорий и прав на торговлю русским купцам. 1
Значение разнообразных форм децентрализованного управления регионами
России состояло в том, что оно расширяло возможности политического маневра,
обеспечивало гибкость и гармоничность управления, не разрушая при этом
унитарного характера российской государственности.
Наконец, важнейшей особенностью унитарного развития России до 1917 года
было территориальное несовпадение зон ответственности органов
административного управления с районами действия финансовых, судебных и
военных структур (за исключением генерал-губернаторов). Так, например,
округ Московской судебной палаты (как и Петербургской судебной палаты)
охватывал несколько губерний. Это обеспечивало независимость
правоохранительных органов, финансового и судебного контроля от нарушения
законности и произвола местных органов власти. Такая система эффективно
препятствовала сговору правящих политических элит, развитию коррупции,
нарушению прав и свобод граждан.
Обращает на себя внимание, что именно таким образом построена нынешняя
федеральная судебная система в США: 50 штатов, но всего лишь 13
апелляционных федеральных судов. Та же система развита во Франции, Италии,
Великобритании и других государствах.1
В первой декаде ХХ века Россия стояла перед крупной комплексной
реформой, которая была направлена на расширение децентрализации
государственного управления. Ее разработал Председатель Совета Министров П.
А. Столыпин. Он намеревался создать в стране 11 по возможности однородных в
этническом и экономическом плане крупных областей (Польша, Прибалтийская,
Северо-западная, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее
и Нижнее Поволжье, Север России (две области), Степная область (Западная
Сибирь). В каждой из них Столыпин предусматривал создание областного
земского собрания и областного правительственного управления. Области
получали широкие права местного законодательства по всем предметам ведения,
которые не имели общегосударственного значения. Остальные регионы - казачьи
области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ - по замыслу
реформатора пока оставались вне областного управления. Одновременно
реорганизовывалась и усиливалась административная вертикаль Российской
империи - от уездного начальника до губернатора.
...С революционных февральских и октябрьских событий 1917 года этот
опыт был практически утрачен. За последние 80 лет века эволюционный
характер преемственного государственного развития России был сломан и
заменен на перманентную революционную реконструкцию, которая глубоко
деформировала естественные исторические процессы.
Если за 1055 лет, то есть за период с 862 года до 1 сентября 1917 года
(с момента образования государства до момента провозглашения Временным
правительством Российской республики), Российское государство прошло в
своей исторической эволюции через шесть этапов: Древняя Русь, Киевская
Русь, Владимиро-Суздальская Русь, Великое княжество Московское, Россия
конца XV-XVII вв., Российская империя, то только за 75 лет (1917-1992 гг.)
ХХ столетия страна трижды претерпевала революционные фундаментальные
преобразования: Российская Республика, РСФСР-СССР, Российская Федерация
(Россия). С 1918 по 1993 год в стране было принято шесть конституций.
Мировой опыт не знал не только таких темпов в смене форм государственного
развития, но и таких социальных экспериментов, которые пережила Россия -
разрушение унитарного государства, монархии, земства, культурно-
исторических традиций плодотворного сожительства "семьи народов",
социальных групп и слоев российского общества.1
По сути, российская государственность стала разменной монетой в руках
борющихся за власть и собственность политиков, которым многовековая судьба
великой страны безразлична. Вырождение российской государственной элиты
привело Россию к печальному состоянию. Придумав модель "социалистического
федерализма", верхушка правящего класса по-настоящему так и не приступила к
строительству подлинной федерации. Строительство федерации разделением
страны по национально-территориальному принципу было сведено к "решению
национального вопроса". С одной стороны, власть создала формально
юридически федеративное государство, предоставив союзным республикам
значительную автономию. С другой стороны, власть, построив авторитарно-
унитарную систему "партия-государство", свела к минимуму федеративные
начала в развитии страны. Крушение этой системы обусловило взрыв
этнического государство строения не только в бывших союзных республиках, но
и в автономиях Российской федерации
|§2 |Россия перед выбором: унитарный или федеративный путь |
| |развития |
В этой связи важно разобраться, в чем преимущество федеративного
государства перед унитарным? Какой федерализм развивается в современной
России и в чем суть подлинного федерализма? Какова перспектива российского
федерализма?
В первую очередь обращает на себя внимание, что выступления политиков,
публикации юристов, философов и историков о развитии российского
федерализма зачастую страдают конъюнктурным подходом, идеализмом и
необъективным противопоставлением унитарному государству. Слову
"федерализм" изначально придается оценочное понятие исключительно с
положительным знаком, что призвано выделить некое общественное благо, не
зависящее от социального и экономического прогресса. И наоборот слову
"унитаризм" придается отрицательный, а порой и зловещий смысл. Например,
понятие "федерализм" ставится в один ряд с понятиями "демократия",
"правовое государство", "гуманизм", а "унитаризм" ассоциируется с понятиями
"тоталитарное государство", "насилие". Тем самым происходит смешивание
понятий из разных смысловых рядов, игнорируется разница между политическим
режимом, формой государственного устройства и характером организации
управленческого аппарата.
Часто федерализм отождествляется с децентрализацией, под которой
понимают демократическое развитие. Напротив, унитаризм рассматривают в
смысле централизации, в которой видят авторитаризм и тоталитаризм. Вместе с
тем в мире есть централизованные федерации типа латиноамериканских, которые
трудно считать образцом эффективного развития государства. И есть
децентрализованные унитарные государства - Франция, Испания, Италия, дающие
убедительные примеры эффективного управления государством. [1]
Распространено утверждение, что федеративное государство более
демократично, чем унитарное. Но мировой опыт убеждает, что здесь нет четкой
взаимосвязи. Более того, такие федеративные государства, как Нигерия,
Пакистан, Камерун, Коморские Острова, Объединенные Арабские Эмираты,
Малайзия весьма проблематично рассматривать как демократические
государства. В то же время унитарные Франция, Великобритания, Нидерланды,
Дания, Швеция, Финляндия, Италия служат образцом демократического развития.
Если рассматривать опыт федеративного строительства в советской и
постсоветской России, то без труда можно увидеть, как в стремлении достичь
"подлинной федерации" в бывших автономиях, а ныне республиках шел
"естественный" - по национальности, землячеству и родству - отбор кадров в
государственные органы власти, хозяйственную и культурную сферы. Не секрет,
что сегодня большая часть руководящих кадров в республиках сформирована не
по профессиональным и деловым качествам, а по принципу принадлежности к
"титульной" нации.
В большинстве республик приняты законы, которые нарушают избирательные
права граждан, противоречат Конституции Российской Федерации и федеральному
законодательству. Нередко принимаются такие правовые акты, которые грубо
попирают права и свободы человека и гражданина. В сентябре 1993 года,
например, Президиумом Верховного Совета Республики Башкортостан был принят
указ "О дополнительных мерах по предупреждению и пресечению преступных
проявлений", который противоречил Конституции Российской Федерации и
федеральным законам. По этому указу по данным прокуратуры Башкирии
работниками МВД республики за 1994-1996 годы было задержано на срок до 30
суток 11909 человек, из них было освобождено за неподтверждением подозрений
и в связи с избранием другой меры пресечения 7016 человек, или 58,9%. В
республике по существу был, развернут террор, который изломал многие тысячи
судеб ни в чем не повинных людей и никто за это не понес ответственности.
Внесудебные расправы широко проводились и с привлечением средств массовой
информации: публичная ложь, оскорбления, бездоказательные обвинения - все
это стало возможным в суверенном Башкортостане.
Широко распространена точка зрения, что федеративные государства
наиболее полно удовлетворяют национально-культурные запросы своих граждан.
Но опять же мировой опыт свидетельствует об обратном: унитарные Финляндия,
Швеция, Франция, Испания, Италия дают примеры того, как эффективно можно
решать национальные проблемы. А как их не надо решать, показывают как раз
федеративные страны - Пакистан, Камерун, Нигерия и др.1
Считается, что федерализм приносит в жизнь общества атмосферу диалога,
открытого обсуждения спорных вопросов и конфликтов, совместного поиска
путей к компромиссу. Однако развитие российского федерализма в 1992-1997
годы демонстрирует пока противоположное. Все договоры и соглашения, начиная
