подразделить на три основные группы: представительные органы;
исполнительные органы; судебные (правоохранительные) органы, в том
числе органы конституционного надзора.
2.1. Представительные органы государственной власти
К числу представительных государственных органов относятся
законодательные учреждения и местные органы власти и самоуправления. Они
формируются путем избрания их населением страны, действуют от его имени и
ответственны перед ним.
Функции законодательной власти осуществляют высшие представительные
органы государства. Законодательный орган занимает главенствующее положение
в механизме государства, поскольку в соответствии с принципом разделения
властей законодательная власть является наиболее важной. Она устанавливает
общеобязательные требования, которые исполнительная власть должна проводить
в жизнь и которые служат законодательной основой для деятельности судебной
власти.[6]
При демократическом государственном строе высшим представительным и
законодательным органом является парламент. Он представляет суверенитет
народа, и только он один правомочен выражать : волю народа в форме закона.
«Парламент» — это общеродовой термин. В Англии, Индии, Канаде, Финляндии,
Японии и ряде других стран законодательный орган непосредственно именуется
парламентом. В остальных странах этот государственный орган называется
иначе (например, Сейм — в Польше, Фолькетинг — в Дании, Альтинг — в
Исландии, Конгресс — в Соединенных Штатах Америки).
Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную структуру. В
федеративных государствах парламенты состоят из двух палат — нижней и
верхней, которые в принципе обладают одинаковыми законодательными
полномочиями (в США — это Палата представителей и Сенат, в Австрии —
Союзный совет и Национальный совет, в Индии — Народная палата и Совет
штатов). В Федеративной Республике Германии законодательные полномочия
осуществляет нижняя палата — Бундестаг, а Бундесрат, осуществляющий
представительство земель, может лишь затормозить принятие того или иного
закона, опротестовав законопроект в Федеральном конституционном суде.
Двухпалатная парламентская система имеет место и в некоторых унитарных
государствах. Это в значительной мере обусловлено стремлением к более
устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями,
при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается
созданием второй палаты, формируемой на иной основе (например, Палата общин
и Палата лордов в Англии).
Однопалатные парламенты существуют главным образом в странах с более
или менее однородным национальным составом населения или небольших по
территориальным размерам (Венгрия, Дания, Польша, Финляндия).
При парламентах образуются и действуют различные комитеты и комиссии
(постоянные и временные), которые призваны обеспечивать более эффективную
деятельность законодательного органа. Они ведут работу по конкретным
вопросам, входящим в компетенцию парламента: бюджетно-финансовую
деятельность, международные дела, здравоохранение, ведают вопросами
социальной политики, борьбы с преступностью, обороны страны и другими.
Наряду с непосредственным законотворчеством парламент обладает
верховными финансовыми полномочиями, осуществляет контроль над
исполнительной властью, а также решает другие важные вопросы
государственной жизни общества.
Финансовые полномочия парламента. Решение финансовых вопросов, прежде
всего рассмотрение проекта государственного бюджета, составляет особую
парламентскую прерогативу. Утверждая государственный бюджет, парламент
сравнивает общую сумму расходов с общей суммой доходов, классифицирует
расходы по статьям, определяет их важность для экономики и других сфер
общественной жизни и, таким образом, делает достаточно эффективным
парламентский контроль за расходованием финансовых средств государства.
Контроль парламента над исполнительной властью. Парламент осуществляет
контроль над органами исполнительной власти самыми разнообразными методами.
Первый из них заключается в том, что парламент участвует в назначении
различных должностных лиц и органов. оставляющих исполнительную власть.
Главным видом парламентского контроля над исполнительной властью является
назначение парламентом главы государства. Такой контроль в полном объеме
осуществляется в парламентарных республиках. При президентском правлении,
где выборы главы государства проводятся на основе всеобщего избирательного
права, в том числе коллегией выборщиков, участие парламента в формировании
главы высшей исполнительной власти номинально. К примеру, Конгресс США
занимается лишь подсчетом голосов избирателей при выборах президента, и
только в том случае, если ни один из кандидатов не соберет абсолютного
большинства голосов, Палата представителей избирает президента, а Сенат —
вице-президента. Во Франции в выборах кандидата на пост главы государства
участвуют члены парламента, более того, каждый депутат должен заручиться
поддержкой не менее 100 лиц, в числе которых должны быть члены парламента,
члены Экономического и социального совета, генеральные советники или
выборные мэры.
В зависимости от формы государственного правления парламент в той или
иной мере участвует в процедуре назначения главы правительства и кабинета
и, таким образом, оказывает влияние на структуру, персональный состав и
характер деятельности правительства. В ряде стран главы правительства и
члены кабинета министров назначаются парламентом и ответственны перед ним.
Это характерно для тех государств, где действует метод прямых выборов
исполнительных органов государственной власти. При такой избирательной
системе парламент абсолютным большинством палат (палаты) избирает главу
правительства, который затем представляет для утверждения в парламент
кандидатов в члены правительства.
В некоторых странах, согласно конституции, парламент выражает свою
точку зрения на кандидатуру главы правительства до формального акта его
назначения. Так, в Японии парламент назначает премьер-министра из числа
своих членов, после чего император должен утвердить его назначение. Премьер-
министр выдвигается резолюцией каждой из палат парламента. Однако если
Палата представителей и Палата советников не могут достичь соглашения в
отношении кандидата, то по истечении 10 дней решение Палаты представителей
становится решением всего парламента. Премьер-министр назначает
государственных министров, которые образуют Кабинет. В соответствии с
Конституцией Японии большинство членов Кабинета должны быть избраны из
членов парламента.
В государствах с классическим президентским правлением, как известно,
полномочия главы государства и главы правительства совмещаются в одном
лице, и в их избрании парламент принимает лишь косвенное участие. Однако
даже в США члены президентского Кабинета назначаются не по прямому
усмотрению президента, а «по совету и с согласия» Сената. По такому же
принципу осуществляется назначение послов, консулов, судей Верховного суда.
Ответственность исполнительной власти перед парламентом. В
цивилизованных странах высшие органы исполнительной власти несут
ответственность за свою деятельность перед парламентом.[7]
Это выражается в следующем:
— во-первых, глава государства по решению высших представительных
органов государственной власти лишается своих полномочий;
— во-вторых, правительство одновременно с главой государства уходит в
отставку;
— в-третьих, парламент может лишить мандата отдельных членов
правительства и на их место назначить новых;
— в-четвертых, в соответствии с принципами, лежащими в основе
парламентарной системы, роспуск парламента по требованию главы государства
или правительства сопровождается их ответственностью перед парламентом.
Парламентский контроль предназначь для того, чтобы законодательная
власть была в курсе проводимой правительственной политики, конституционными
методами способствовала ее общественной полезности и реально гарантировала
свободное развитие личности.
Несовместимость должностей. Под несовместимостью должностей понимается
правило, запрещающее члену парламента в течение срока его полномочий
занимать другие государственные или общественные должности. Цель этого
правила — не допустить, чтобы парламентарии могли попасть в зависимость от
каких-либо государственных органов власти или интересов частных лиц.
Важным фактором в деятельности многих парламентов является оппозиция,
включающая депутатов парламентского меньшинства, которые расходятся по
определенным вопросам с политикой парламентского большинства и
правительства.
Местные органы государственной власти и местного самоуправления. Эти
государственные органы, как правило, имеют представительный характер и
действуют в пределах соответствующих административно-территориальных единиц
(муниципальных советов, префектурных собраний, Советов народных депутатов,
национальных советов, коммунальных советов). Местные представительные
органы избираются непосредственно населением административно-
территориальных единиц. Им подведомственны в пределах, установленных
законом, местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного
благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания,
народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка,
гражданской обороны, противопожарной безопасности и другие.
Исторически сложились две основные формы организации государственной
власти на местах. Наиболее демократичной является такая организация местной
власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов
(местного самоуправления) различных уровней. В Японии, например, все
основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и
деревнях решают выборные собрания. В нашей стране местные органы
государственной власти также имеют широкие полномочия в самостоятельном
решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-
территориальной единицы (поселка, села, города, района, области).
В ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах
ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным
хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими
важными вопросами, тем не менее поддержание правопорядка возлагается на
лицо, назначаемое центром. Характерным примером этого является организация
местной власти во Франции, где в департаментах центральная власть
представлена префектом, который назначается президентом. Префекту подчинены
все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными
службами, руководит полицией. Генеральный совет, как орган самоуправления,
решает все остальные вопросы местного значения. Муниципальные советы,
действующие в коммунах, в свою очередь избирают мэра, который также
является представителем центра и главой местной полиции.
2.2. Исполнительные органы государственной власти центральные органы
исполнительной власти
Глава государства. В подавляющем большинстве стран глава государства
выступает носителем высшей исполнительной власти. В конституционных
монархиях главой государства формально считается монарх. На основе
конституционных норм или в силу сложившихся традиций монарх обладает рядом
прав в отношении парламента: правом созыва сессий, роспуска нижней палаты,
назначения членов верхней палаты, утверждения и опубликования законов, а в
некоторых случаях и! правом «вето». В Японии, в соответствии с действующей
Конституцией, император по представлению парламента утверждает премьер-
министра, по представлению правительства — председателя и членов Верховного
суда, подтверждает назначение и отставку членов правительства, созывает
парламент, даст согласие на акты амнистии и помилования. Обычно монарх
считается верховным главнокомандующим и представляет страну в международных
отношениях. Фактически же все эти полномочия от его имени осуществляются
правительством и его органами. Согласно той же Конституции Японии все
действия императора, относящиеся к делам государства, могут быть
предприняты не иначе как по совету и с одобрения правительства, и
правительство несет за них ответственность.
В странах с республиканским правлением главой государства обычно
является президент. В цепом полномочия президента сводятся к следующему:
— президент принимает иностранных дипломатических представителей,
назначает послов;
— ратифицирует международные договоры и соглашения; — является
главнокомандующим вооруженными силами страны. В ряде стран в соответствии с
конституционным законодательством президент имеет право:
— распустить парламент, прервать сессию или отложить ее созыв; —
отказать в одобрении законопроекта и передать его на вторичное рассмотрение
парламента.[8]
Наиболее широкими властными полномочиями обладает глава государства в
президентских республиках. Как уже отмечалось, это характерно для США, где
президент, кроме вышеперечисленных полномочий, имеет право назначать и
смещать министров (секретарей), а также всех высших гражданских и военных
чиновников. Он издает указы, которые регулируют разнообразные стороны
государственной жизни и являются актами высшей исполнительной власти.
В парламентарных республиках роль президента значительно скромнее.
Являясь главой государства, он лишь формально представляет высшую
исполнительную власть, так как реально ее осуществляет глава правительства.
В таких государствах роспуск парламента хотя и оформляется указом
президента, но осуществляется по решению правительства; акты президента не
имеют юридической силы без подписи главы правительства.
Правительство — это высший исполнительный и распорядительный орган
государственной власти, который непосредственно осуществляет управление
страной. В различных странах правительства имеют разные названия: например,
кабинет министров, совет министров.
Правительство возглавляется главой правительства, который именуется
премьер-министром, председателем совета или кабинета министров, первым
министром, канцлером. В состав правительства входят члены правительства,
возглавляющие центральные ведомства (министерства, департаменты), которые
называются министрами, секретарями, статс-секретарями. В правительство
входят также заместители главы правительства и помощники министров.
По всем вопросам своей компетенции правительство принимает ранения и
издает правовые акты, публикуя их от своего имени или от имени главы
правительства. В унитарных государствах образуется только одно
правительство, в федеративных государствах — общефедеральное правительство
и правительства членов федерации.
Правительства бывают коалиционными и однопартийными. В первом случае в
их состав входят представители двух и более партий, во втором — только
одной партии. Коалиционные правительства формируются, как правило, в
государствах с парламентарной формой правления.
Министерства, ведомства, другие центральные учреждения. Перечень
министерств и других центральных государственных учреждений в различных
странах неодинаков. Несмотря на это, все они призваны обеспечивать
безопасность страны, поддержание общественного порядка, эффективное и
оптимальное управление основными и наиболее важными сторонами жизни
общества: экономикой, социальным строительством.
Министерства и ведомства формируются исходя из тех конкретных задач,
которые они должны решать. Так, для обеспечения нормального
государственного управления американским обществом в Кабинете министров США
действует четырнадцать министерств: госдепартамент (министерство
иностранных дел), министерства финансов, обороны, юстиции, внутренних дел,
сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб,
жилищного и городского строительства, транспорта и прочие.
При правительстве могут быть образованы и другие центральные ведомства
(например, комитет по внешнеэкономическим связям, по делам религий). К
числу специфических органов и учреждений исполнительной власти относятся
органы охраны правопорядка (милиция, полиция), государственная
автоинспекция, исправительно-трудовые учреждения; органы государственной
безопасности, вооруженные силы. Они отличаются от других исполнительных
органов структурой, содержанием и методами своей деятельности. При решении
задач по охране законного порядка, обеспечения безопасности государства,
обороны страны от нападения извне могут применяться принудительные меры, в
том числе с использованием боевой техники и оружия, что не характерно для
других исполнительных органов.
Исполнительная власть на местах осуществляется либо органами местного
самоуправления, либо назначаемыми центральной властью должностными лицами,
либо совместно темя и тугими органами при строгом разграничении их
компетенций. Если в Японии исполнительная власть на местах в полном объеме
осуществляется органами самоуправления, то в Италии она ограничена так
называемыми комиссионерами, которые назначаются центральным правительством
