соблюдать в своей деятельности принцип гласности (ежегодно публиковать
отчеты о своей деятельности, финансовые отчеты); сообщать в государственный
орган, осуществляющий регистрацию партий, о всех изменениях устава,
программы, состава руководящих органов; не прибегать в своей деятельности к
насильственным методам.
Следует отметить, что в конкретном перечне обязанностей политических
партий, предусматриваемом законодательством отдельных стран, находят свое
отражение особенности их политического развития. Так, в освободившихся
странах, где сильны межэтническая рознь, сепаратизм и регионализм, важное
значение приобретают такие обязанности, как уважение территориальной
целостности, укрепление национального единства (Бенин, Гвинея, Конго,
Камерун). В ряде стран, совершающих переход от авторитарных режимов к
демократии, законодательство предусматривает обязанность политических
партий уважать права и свободы человека, принцип многопартийности,
республиканскую форму правления (например, Кабо-Верде, Конго,
Центральноафриканская республика). Так, согласно ст. 19 конституции ЦАР
1994 г. политические партии "обязаны уважать принцип демократии, единство и
национальный суверенитет, права человека и республиканскую форму
государства согласно законам и регламентарным актам". В некоторых странах
законы о политических партиях не ограничиваются закреплением общей
обязанности соблюдать конституцию, а конкретизируют ее применительно к
определенным статьям. Сенегальский закон о политических партиях, например,
предусматривает, что партии обязаны уважать "характер государства",
определенный ст. 2 конституции, согласно которой Сенегал является светской
и демократической республикой.
Закрепляемые законодательством обязанности политических партий, как бы
они ни формулировались, носят отнюдь не декларативный характер -
невыполнение их влечет за собой применение различного рода санкций, которые
предусматриваются как специальными законами о политических партиях, так и
иными законодательными актами (например, уголовным законодательством,
законами о финансировании политических партий). Устанавливается юридическая
ответственность политических партий (а в ряде стран и их руководителей) за
правонарушения, определяются конкретные составы правонарушений и
соответствующие санкции. Согласно, например, ст. 29 (4) закона Ганы о
политических партиях "если правонарушение совершено политической партией,
то каждое должностное лицо этой партии также виновно в совершении
правонарушения". Подробно юридическая ответственность политических партий
за правонарушения, связанные с невыполнением возложенных на них конкретных
обязанностей, рассматривается в соответствующих разделах настоящей работы.
Здесь же достаточно указать, что наиболее серьезные правонарушения влекут
применение таких санкций, как приостановление деятельности политической
партии или даже ее роспуск, а менее серьезные (например, невыполнение
обязанности представлять в срок финансовые отчёты), как правило, -штрафных
санкций (приостановление государственного финансирования, лишение налоговых
льгот и т. п.).
Важнейшим принципом, определяющим правовой статус политических партий в
демократическом государстве, является принцип равноправия - все
политические партии имеют равные права и обязанности. Следует подчеркнуть,
что в условиях тех тоталитарных и авторитарных режимов, где формально
существовала многопартийная система, законодательство открыто не признавало
этот принцип. Примером могут служить "социалистические" конституции
Болгарии, Польши, Чехословакии.
Принцип равенства политических партий находит свое подтверждение и
защиту в решениях органов конституционного правосудия. Характерен,
например, ряд решений этих органов в ФРГ, Израиле и Франции по вопросу о
критериях предоставления политическим партиям государственных субсидий.
Некоторые из этих критериев, установленных соответствующими законами, были
признаны дискриминационными и, следовательно, противоречащими принципу
равенства. Так, Верховный суд Израиля в решении 1968 г. признал, что
положение закона о парламентских выборах, в соответствии с которым
государственную субсидию получают только партии, представленные в Кнессете,
является дискриминационным. Он указал, что принцип равенства предполагает
"равные шансы быть избранными и потому распространяется на все политические
партии, участвующие в выборах". Конституционный совет Франции признал
неконституционным положение законопроекта 1990 г. о финансировании
политических партий, предусматривавшее, что политические партии, не
представленные в парламенте, могут получить государственную субсидию при
условии, если они получат на выборах не менее 5% голосов. Совет указал, что
такой высокий порог препятствует "возникновению новых идейных течений" и,
следовательно, противоречит принципам равенства и свободы политических
партий.
Вместе с тем необходимо отметить, что принцип равноправия политических
партий отнюдь не всегда достаточно последовательно соблюдается
законодательством, регламентирующим те или иные их права. К. Хессе
указывает, что "юридическое различие больших и малых, правящих и
оппозиционных партий - недопустимо". Однако это различие реально существует
во многих странах, и обусловлено оно таким фактором, как значимость
политических партий, определяемая по результатам выборов. Это особенно
характерно для регламентации таких прав политических партий, как право на
свободный доступ к государственным средствам массовой информации и право на
получение государственных субсидий. Подробнее этот вопрос рассматривается в
соответствующих главах настоящей работы. Отметим лишь, что, например,
партии, представленные в парламенте, имеют ряд преимуществ в пользовании
этими правами по сравнению с партиями, не имеющими в нем своих
представителей,
Юридическое различие правящих и оппозиционных политических партий, о
котором говорит К. Хессе, проявляется еще и в том, что нередко
законодательство устанавливает особый правовой статус оппозиционных партий.
Это новая тенденция, присущая правовой институционализации политических
партий во все большем числе современных государств. Однако в данном случае
речь идет прежде всего о представлении оппозиционным партиям дополнительных
правовых гарантий, необходимых для реализации ими предусмотренных
законодательством прав, а существующие в ряде стран отступления от
формального принципа равноправия, как правило, имеют своей целью обеспечить
возможность их нормального функционирования.
Начало юридическому признанию оппозиции, т. е. ее институционалюации,
положила Великобритания, где закон о министрах короны 1937 г. установил
ежегодное жалование лидеру "официальной оппозиции"[3]. Аналогичные
положения предусматривает и законодательство большинства стран британского
Содружества (Австралия, Индия, Малайзия, Канада и др.). В некоторых из них
положение о лидере оппозиции, порядке его назначения и правах включается в
основной закон (Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские острова, Фиджи). Так, ст.
84 конституции Сейшельских островов 1993 г. определяет порядок выборов и
смещения лидера оппозиции и устанавливает, что его жалование и пособия не
могут быть менее жалования и пособий министра и выплачиваются из
консолидированного фонда.
Однако в последние годы законодательство ряда стран значительно шире
регламентирует правовой статус оппозиционных партий (Гвинея-Бисау, Кабо-
Верде, Колумбия, Португалия). В некоторых из них этот статус определяется
не только конституцией или общими законами о политических партиях
(Колумбия, Португалия, Гвинея-Бисау), но и специальными законами о правовом
статусе оппозиции (закон 1991 г. Кабо-Верде; принятие аналогичного закона
предусмотрено ст. 84 конституции Того 1992г.). Законодательно определяется
само понятие оппозиции. Демократическую оппозицию, указывается в ст. 1
закона Кабо-Верде, образуют политические партии, представленные в
парламенте и не входящие в правительство. Согласно ст. 2 этого закона
"признается оппозиционной деятельностью осуществление демократического
контроля за политическим курсом правительства, критика этого курса, а также
формирование в рамках конституционной законности альтернативного
правительства". Следует отметить несогласованность двух указанных
положений. Первое дает более узкое определение "демократической оппозиции",
которое исключает политические партии, не представленные в парламенте.
Второе, очевидно, применимо ко всем оппозиционным партиям, независимо от их
представительства в парламенте.
Такая же несогласованность свойственна и положениям португальской
конституции. С одной стороны, в ст. 117 "признается право меньшинств на
демократическую оппозицию", а с другой - при установлении конкретных прав
оппозиционных партий имеются в виду только партии, представленные в
парламенте, но не входящие в правительство, т. е. парламентская оппозиция
(ст. 40, ч. 3 ст. 117).
Таким образом, рассматриваемое законодательство проводит различие между
внепарламентской и парламентской оппозицией. Именно последней, как правило,
гарантируются дополнительные права. Например, конституция Португалии
предоставляет парламентской оппозиции право на эфирное время на
государственных радио и телевидении пропорционально количеству мандатов,
право на ответ и политическое возражение на политические заявления
правительства, причем это право предоставляется оппозиционным партиям на
равных основаниях с правительственными партиями, т, е. они имеют одинаковое
эфирное время и одинаковый объем публикаций (ст. 40). Кроме того,
оппозиционные партии имеют право на регулярное получение от правительства
информации о проблемах, представляющих общественный интерес (ч. 3 ст. 117).
Аналогичные положения содержит закон Кабо-Верде, предусматривающий,
кроме того, право парламентской оппозиции на то, чтобы правительство
консультировалось с ним по таким вопросам, как назначение даты местных
выборов, общее направление внешней политики, политика в области
национальной обороны, основные положения плана и государственного бюджета.
Оппозиции предоставлено право участвовать в ведущейся по инициативе
правительства работе по подготовке или изменению законодательства о
политических партиях и выборах (ст. 6 и 7). В ряде стран парламентские
фракции оппозиционных партий получают дополнительную материальную поддержку
государства (ФРГ, Швеция, Чехия). Таким образом, в рамках общего правового
статуса политических партий, в целом основанного на принципе их
равноправия, формируется особый правовой статус оппозиционных политических
партий, представленных в парламенте (парламентской оппозиции). Это новое
явление в юридической институционализации политических партий
свидетельствует о стремлении демократического государства обеспечить
функционирование реальной многопартийной системы, немыслимой без
существования оппозиционных партий.
2 Этапы правового развития российской многопартийности
2.1 Становление многопартийности в Российской Федерации
История становления посткоммунистической многопартийности в России
насчитывает лишь около десяти лет. Но эти годы вместили в себя крушение
КПСС, распад Союза, драматическое противостояние властей в 1993 г.,
избирательные кампании по выборам Президента и парламента страны, выборы в
органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Зачатки многопартийности начали формироваться уже с конца 1985 г. в
виде так называемых альтернативных общественных движений, народных фронтов,
представляющих главным образом движения за национальное возрождение в
республиках, и иных неформальных объединений. Правовой точкой отсчета на
этом пути стала отмена третьим Съездом народных депутатов СССР
конституционного положения о руководящей роли КПСС и легализации принципа
политического плюрализма. Это было очень непростое для страны решение. С
позиций современного российского менталитета, уже приспособившегося к жизни
в условиях предельно сжатого исторического времени, кажется странным, что
наиболее актуальная для перестроечного советского общества проблема
тотальной монополий КПСС стала предметом широких общественных дискуссий
лишь в самый пик гласности — в конце 80-х годов. Но и в это время отношение
к ней было весьма неоднозначным.
В период, когда маховик исторических событий в России только начинал
еще раскручиваться, шансы демократического движения на заметный успех в его
противоборстве с КПСС казались небольшими. Коммунисты явно неплохо
подготовились к переменам. В то время как одна часть партии с неожиданной
для общества предприимчивостью включилась в инициируемые ею же процессы
разгосударствления социалистической собственности (сумев даже убедить
определенные круги на Западе и часть отечественной демократической
общественности, что преобразование собственности в СССР возможно лишь путем
номенклатурной приватизации), другая ее часть заняла позицию критики всякой
приватизации и готовилась к тому, чтобы, используя неизбежное недовольство
широких масс несправедливостями приватизации, вновь выступить в роли:
защитника обездоленных и создать мощную социальную базу для возрождения
коммунистического движения.
Несмотря на то, что с осени 1988 г, социологи фиксировали резкое
падение авторитета КПСС, реальные и потенциальные позиции компартии
представлялись все еще очень прочными, вплоть до августовского путча 1991
г. Решающую роль в утверждении реальной многопартийности и преодолении
всевластия коммунистической партии сыграло то обстоятельство, что для
российского депутатского корпуса, для Председателя Верховного Совета РСФСР
Б. Н. Ельцина, для широкого спектра российских политических объединений
борьба с КПСС слилась с борьбой против диктата союзного центра. Не
случайно, что именно в Декларации о государственном суверенитете РСФСР,
принятой первым Съездом народных депутатов РСФСР, впервые были
провозглашены гарантии равных правовых возможностей участия в управлении
государственными и общественными делами для всех граждан, политических
партий, массовых движений, общественных и религиозных организаций[4]. Кроме
того, на первом Съезде был принят и ряд иных решений, важных для
последующего развития многопартийности. В постановлении первого Съезда
народных депутатов РСФСР "О механизме народовластия в РСФСР" вводился
запрет на "совмещение должности руководителя государственного органа власти
и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и
общественно-политических организациях"[5], а в принятом за основу на Съезде
Декрете о власти, кроме того, устанавливалось, что "всякое противоправное
вмешательство политических партий, партийно-политических органов и иных
общественных организаций в деятельность государственных предприятий,
учреждений и организаций должно пресекаться незамедлительно и со всей
решительностью"[6].
12 июня 1991 г. Б. Н. Ельцин был избран Президентом Российской
Федерации, а уже 20 июля 1991 г., опираясь на решения первого Съезда
народных депутатов РСФСР, он издал Указ "О прекращении деятельности
организационных структур политических партий и массовых общественных
движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР"[7].
Деятельность Коммунистической партии РСФСР, поддержавшей прямо или
косвенно действия ГКЧП была приостановлена Указом Президента РСФСР от 23
августа 1991 г. до "окончательного разрешения в судебном порядке вопроса о
неконституционности действий Компартии РСФСР", Далее события шли по
нарастающей. Практически одновременно выходят Указ Президента СССР "Об
имуществе Коммунистической партии Советского Союза", предписывающий советам
народных депутатов взять под охрану имущество КПСС[8], и Указ Президента
РСФСР "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР", объявляющий
государственной собственностью РСФСР все имущество, принадлежащее КПСС и КП
РСФСР[9]. Через несколько дней (29 августа) Президент СССР издает Указ "Об
упразднении военно-политических органов в Вооруженных Силах СССР, войсках
Комитета государственной безопасности СССР, внутренних войсках Министерства
внутренних дел и железнодорожных войсках". А вскоре после этого он слагает
с себя полномочия Генерального секретаря ЦК КПСС и призывает ЦК КПСС
принять решение о самороспуске. Завершающую точку в этой серии нормативных
актов поставил Указ Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. "О деятельности
КПСС и КП РСФСР", предписывающий прекращение деятельности и роспуск
организационных структур КПСС и КП РСФСР.
Однако в массовом сознании поражение компартии было в тот период отнюдь
не столь очевидным. И хотя, по данным ИСПИ РАН, более половины населения
полностью согласилось с решениями о приостановлении деятельности КПСС и
считало, что эта партия не должна возобновлять свою деятельность, 28%
респондентов, напротив, были убеждены, что компартия должна возродиться, а
почти половина опрошенных коммунистов (46%) были готовы возобновить свое
членство в партии[10]. При этом только каждый четвертый респондент был