Многопартийность и политические партии (статус)
Содержание
Введение 2
1 Политические партии и многопартийность 4
1.1 Юридическое понятие политической партии 4
1.2 Задачи, функции, права и обязанности политических партий 6
2 Этапы правового развития российской многопартийности 14
2.1 Становление многопартийности в Российской Федерации 14
2.2 Постсоветский период развития многопартийности 19
Заключение 30
Список использованной литературы 32
Введение
Многопартийность — существенная характеристика демократического
правового строя. У каждой страны свой путь к демократии, парламентаризму и
многопартийности; Особенность нашего пути была обусловлена долгим
господством тоталитарной однопартийной системы, а также форсированными
темпами демократических преобразований.
После преодоления монополии КПСС в обществе бурно пошли процессы
становления политического плюрализма, формирования политических партий и
движений. Первоначально эти процессы в значительной мере были инициированы
самим обществом и намного опережали правовое регулирование в данной сфере.
Позднее укрепившаяся после октября 1993 г. демократическая власть,
заинтересованная в многопартийности парламентского типа, предприняла ряд
важных шагов по стимулированию ее развития. Главный из них — введение
смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы со
значительной долей пропорционального представительства (когда половина
депутатов Государственной Думы избирается по партийным спискам).
Однако объективные сложности постсоциалистических преобразований, а
также ошибки в правовом регулировании процессов развития многопартийности
привели к тому, что к настоящему времени вместо многопартийной системы
парламентского типа мы имеем несистемную множественность партий, не
объединенных, общей приверженностью принципам идеям и ценностям действующей
Конституции РФ. После выборов в Государственную Думу 1995 г. стал вполне
очевиден тот факт, что широкое демократическое движение, преодолевшее
монополию КПСС и добившееся установления реального политического
плюрализма, в конечном итоге получило от режима многопартийности гораздо
меньше своих основных оппонентов. Политические партии не стали заметной
движущей силой демократических преобразований. На современном этапе задача
состоит в том, чтобы на основе анализа достижений и ошибок в данной сфере
разработать стратегию правового регулирования, способного переломить
негативные тенденции в развитии российской многопартийности и направить
процесс в русло формирования многопартийной системы парламентского типа,
являющейся существенным фактором нормального функционирования гражданского
общества и правового государства. Этим целям и посвящена настоящая работа.
В работе рассматриваются история и этапы формирования многопартийности
в России, раскрывается роль права в этом процессе, анализируется правовой
статус избирательных объединений и особенности участия политических
объединений в выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ,
предлагаются концепция и основные положения нового закона о политических
объединениях, исследуется участие политических объединений в парламентском
процессе.
1 Политические партии и многопартийность
1.1 Юридическое понятие политической партии
Естественно, что ни в странах англосаксонской системы права, ни в
тоталитарных государствах законодатель не уделял внимания выработке
юридического понятия политической партии. Напротив, в странах романо-
германской системы права такое определение часто дается. Правда, оно обычно
не имеет «строгого» характера, является в определенной мере описательным,
но указывает на главные отличительные черты политической партии как особого
общественного объединения. В таких определениях нет политологических
характеристик, в значительной мере навеянных марксистским подходом:
передовой, наиболее организованный отряд класса и т. п. В них названы
юридические признаки[1].
Разумеется, в разных странах эти определения не совпадают, не во всех
из них перечислены все наиболее существенные черты, но в синтезированном
виде такое понятие включает следующие признаки:
1) объединение граждан государства (в России это установлено ст. 2
Федерального закона «О политических партиях»), достигших совершеннолетия,
как правило, 18 лет, пользующихся политическими и гражданскими правами. В
некоторых странах, однако, натурализованные граждане не сразу могут
основывать партии и быть их членами, например, в Бенине и Тунисе — через 10
лет после получения гражданства. Лица без гражданства и иностранные
граждане, как правило, членами партии быть не могут. В некоторых странах
запрещено коллективное членство в партии (ФРГ), в других — в партиях есть
коллективные члены, в Лейбористской партии Великобритании они (профсоюзные
организации) составляют подавляющее большинство ее членского состава —
четыре пятых;
2) устойчивая организация, объединяющая членов на длительной или
постоянной основе на базе идеологических факторов, прежде всего, общности
политических убеждений и целей, что концентрированно выражается в
программных документах партии: идеологический фактор, как обязательный
признак членства, отличает партию от других общественных объединений —
профсоюзов, женских организаций, обществ культурного характера и др.;
3) партии — некоммерческие организации, извлечение прибыли не является
их целью. Правда, партия может создавать какие-то организации, примыкающие
к ней, которые занимаются даже производством, но такое производство должно
соответствовать направлениям деятельности партии, например, изготовление
членских билетов, партийных документов и т. д., можно получать прибыль
также от лекционной и иной творческой работы;
4) партия имеет своей целью завоевание политической власти, участие в
формировании органов государства, прежде всего — правительства.
Главное в деятельности партии — достижение политических целей, даже
если она создана для участия в политической жизни общества (как сказано в
ст. 2 ФЗ «О политических партиях»), а не защита социальных и иных интересов
своих членов, как, например, у профсоюзов. Это нашло свое отражение и в
упомянутом законе СССР 1990 г. об общественных объединениях, где говорилось
об участии партий в формировании органов государственной власти и
управления, в том числе через избираемых в Советы представителей. Основным
путем к завоеванию политической власти считают участие партии в выборах,
особенно общегосударственных. Согласно Закону ФРГ о политических партиях
1967 г., который много раз дополнялся и изменялся, партия утрачивает свой
статус и связанные с ним права, если она в течение шести лет не выдвигает
своих кандидатов на выборах в парламент или ландтаги, местные
представительные органы земель — субъектов федерации.
Специального закона о политических партиях, как это имеет место во
многих самых разных государствах, в СССР и РСФСР не было, с чем связаны
многие проблемы становления многопартийности в России. Правда, в СССР в
период «перестройки» в 1990 г. был принят Закон об общественных
объединениях, где содержалось несколько норм, специально относящихся к
партиям. Но эта тенденция не была поддержана позднейшим российским
законодательством: в Законе об общественных объединениях 1995 г. партии
особо не выделяются и в отличие от закона СССР 1990 г., некоторые положения
которого (ст. 6 и 9) в соответствии с российским законом 1995 г. остаются
действующими, не упоминаются. Так, ст. 7 Закона об общественных
объединениях 1995 г. среди «организационно-правовых форм общественных
объединений» называет: общественные организации, общественные движения,
общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной
самодеятельности.
Между тем, в политологии, теории конституционного права партии выделяют
особо, учитывая их исключительную роль в обществе, участие в формировании
государственного аппарата и деятельности парламентов и правительств,
отличая их от других общественных объединений и различных групп давления. В
связи в этим развитие зарубежного законодательства, хотя и не во всех
странах, в целом идет по пути дифференциации: отдельно регулируются
объединения коммерческого характера (товарищества, акционерные общества и
др.), отдельно — некоммерческие организации, среди которых партии
выделяются особо. Помимо других реквизитов, в том числе количества членов
партии и процента собранных голосов, важнейшим требованием, предъявляемым
законом к национальной партии, является публичный, а не частный интерес,
преследуемый ею в своей деятельности.
1.2 Задачи, функции, права и обязанности политических партий
Уже отмечалось, что в современном законодательстве существует
множество разнообразных определений политических партий. Все их, однако,
можно свести к двум основным группам в зависимости от подхода законодателя
к трактовке общего предназначения политических партий в обществе и
государстве.
В одних странах законодательные определения их предназначения отражают
традиционный для политико-правовых доктрин XIX в. взгляд на политические
партии лишь как на главный субъект избирательного процесса, что в целом
соответствовало их действительной роли. Политические партии представляли
собой организации, предназначенные преимущественно для проведения выборов,
и не проявляли заметной активности в периоды между выборами ("избирательные
машины"). Американские партии, - писал, например, М. Острогорский, -
являются лишь аппаратом для производства выборов и для получения тех выгод,
которые дают эти выборы". Этот вывод справедлив и для большинства
европейских партий того периода.
В другой группе стран соответствующие определения исходят из более
широкой трактовки общего предназначения политических партий. В них находят
отражение современные взгляды на политические партии как на постоянно
действующий институт политической системы, роль которого отнюдь не
ограничена лишь участием в выборах. Именно такой подход характерен для
новейшего законодательства о политических партиях. На конституционном
уровне признается их важная роль не только в избирательном процессе
(содействие формированию и выражению народной воли), но и в политическом
процессе в целом, о чем уже говорилось. Соответствующие конституционные
положения о партиях как основных инструментах политического участия, об их
участии в формировании национальной политики, в организации и осуществлении
государственной власти являются исходными для определения многообразных
задач и функций политических партий, которые закреплены в некоторых
специальных законах (Ангола, Гвинея, Кабо-Верде, Мексика, Португалия, ФРГ),
а в ряде стран и в конституциях (Мозамбик, Toгo).
Нормативно устанавливаются политические, идеологические и
воспитательные задачи и функция политических партий. К политическим
относятся: участие в формировании и деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления; рекрутирование политических кадров (ст. 2
закона ФРГ; партии воспитывают граждан, способных принимать на себя
ответственность за дела общества; ст. 2 закона Анголы: подготовка граждан к
принятию ими политической ответственности в государственных органах);
содействие осуществлению политических прав граждан (ст. 20 закона Мексики:
обеспечение социальной активности и демократического участия граждан; ст. 2
закона Португалии: содействие осуществлению гражданами политических прав);
осуществление связи между обществом и государством, т.е. посредническая
функция (ст. 2 закона ФРГ: забота о постоянной живой связи между народом и
государственными органами; ст. 4 закона Кабо-Верде: содействие укреплению
связей между народом и органами государства или местных автаркии).
Важное значение придается идеологической функции - агитационно-
пропагандистской деятельности, направленной на формирование общественного
мнения (Ангола, Мозамбик, ФРГ) и политического сознания граждан (Ангола,
Гвинея-Бисау). Характерно, что законодательство некоторых стран признает
агитационно-пропагандистскую деятельность политических партий в качестве
постоянной функции, проводя различие между общей и предвыборной агитацией
(Австрия, Бельгия, ФРГ).
Таким образом, как мы видим, определяя задачи и функции политических
партий, законодательство придает им общественный характер. Как сказано в
законе ФРГ, политические партии "посредством свободного, постоянного
участия в политическом волеизъявлении народа... выполняют общественные
задачи, возложенные на них и закрепленные за ними Основным законом"[2]. Как
отмечалось, концепция "публичных функций", которые осуществляют
политические партии (например, в процессе выдвижения своих кандидатов на
выборные государственные должности), была сформулирована и Верховным судом
США, указавшим, что "действия частных актеров могут быть публичными по
своему характеру".
Такая трактовка роли и деятельности политических партий обусловливает
объем и характер закрепляемых законодательно их прав и обязанностей.
Предоставляемые политическим партиям права должны, с одной стороны,
обеспечить им свободу деятельности и выполнение предусмотренных законом
общественных задач, а с другой - гарантировать существование и нормальное
функционирование многопартийной системы. Последнее подчеркивается,
например, конституцией Словакии, ст. 31 которой содержит общее положение о
том, что "законодательное регулирование всех политических прав и свобод, их
толкование и использование должны создавать возможность для свободного
соперничества политических сил в демократическом обществе и его защиты".
Если суммировать соответствующие положения законодательства отдельных
стран, то можно выделить следующие права политических партий:
1) политические права и свободы: право участвовать в формировании и
деятельности государственных органов; свобода пропаганды своей идеологии и
программы; свобода распространения информации о своей деятельности; свобода
организации массовых мероприятий (митингов, собраний, демонстраций, шествий
и т. д.); право свободного доступа к государственным средствам массовой
информации и право учреждать свои средства (издательства, радио- и
телестанции, печатные органы); право создавать с другими политическими
партиями различного рода коалиции и блоки (избирательные, парламентские и
правительственные); право устанавливать международные связи с зарубежными
политическими партиями и их международными объединениями;
2) имущественные права: право собственности; право заниматься
разрешенной законом предпринимательской деятельностью; право получать от
государства материальную и финансовую поддержку в различных формах (прямое
и косвенное государственное финансирование, предоставление различного рода
налоговых льгот и привилегий).
Подробно все эти права рассматриваются в последующих разделах настоящей
монографии. Здесь следует подчеркнуть лишь два обстоятельства. Первое: все
права политических партий являются коллективными, ибо хотя многие из них
совпадают с индивидуальными конституционными правами граждан, они
принадлежат не отдельным индивидам, а их объединениям - политическим
партиям - как специфическим субъектам, права и могут быть реализованы
только ими. Второе - и это следует особо отметить - новый подход к
правовому регулированию прав и свобод политических партий, заключающийся в
том, что некоторые из них закрепляются конституцией, т. е. приобретают
характер основных, конституционных. Как правило, это право участвовать в
формировании и деятельности государственных органов, которое формулируется
по-разному (в одних конституциях это право ограничено лишь участием в
избирательном процессе, в других оно распространено также на участие в
формировании правительства, деятельности парламента и т. д.).
Вместе с тем в новейших конституциях все более широкое распространение
получает закрепление в качестве основных таких прав, как право на свободный
доступ к государственным средствам массовой информации (Бразилия, Беларусь,
Габон, Кабо-Верде, Молдова, Португалия) и получение государственной
финансовой поддержки (Бразилия, Аргентина, Кабо-Верде, Колумбия,
Португалия, Перу и др.). Эти основные права конкретизируются как
специальными законами о политических партиях, так и иными законодательными
актами (избирательными законами, законами о финансировании политических
партий, законами о парламентских фракциях и т. п.).
Предоставляя политическим партиям широкие права и свободы,
законодательство в то же время возлагает на них и обязанности, среди
которых также есть ряд конституционных. В одних странах обязанности
политических партий формулируются в самом общем виде. Например, согласно
ст. 4 конституции Франции политические партии и группировки "должны уважать
принципы демократии и национального суверенитета". Однако в большинстве
стран перечень обязанностей значительно шире, они носят более конкретный
характер и относятся как к организации, так и к различным сторонам
деятельности политических партий. Таковы, например, обязанности соблюдать
конституцию и законы; соблюдать в своей организации принципы демократии;