1.2 Понятие «обращения граждан», их классификация
Как отмечается в научной литературе, термин «обращение» носит обобщающий, собирательный характер. Обращения содержат различную информацию, не совпадают по общественной и юридической направленности, и влекут разные правовые последствия.
Собирательный характер термина «обращение» воспринял и белорусский законодатель. [7, с. 9] В соответствии со статьей 1 Закона обращение - индивидуальное или коллективное предложение, заявление, жалоба гражданина (граждан) в государственный орган, иную организацию (должностному лицу), изложенные в устной или письменной форме [1].
Актуальным является вопрос о возможности подачи обращений в интересах третьих лиц. Так, одни ученые, в частности Л.И. Ратнер, признают такую возможность. Другие (П.И. Кононов), исходя из принципа уважения и недопустимости вторжении в личные права и свободы личности, отрицают. Третьи (например, Л.И. Иванова) считают, что такие обращения возможны, но только в случаях, прямо установленных в законодательстве. Согласно статье 4 Закона граждане вправе обращаться в государственные органы и иные организации лично или через своего представителя. В силу статьи 7 Закона одним из оснований оставления обращения без рассмотрения является неприложение к письменному обращению документов, подтверждающих полномочия лиц, которые обращаются от имени других граждан. Следовательно, наш законодатель закрепляет второй подход. Представляется, что в некоторых случаях подавать обращения в интересах третьих лиц не только возможно, но и необходимо. Так, в главе 11 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь 1999 года прямо закреплено право государственных органов, юридических лиц и граждан от собственного имени защищать права других лиц, но только в случаях, указанных в законодательстве.
Дискуссионным в науке является также вопрос о круге адресатов, которым могут направляться обращения. Л.И. Иванова называет в качестве таковых только органы исполнительной власти. Статья 40 Конституции Республики Беларусь закрепляет возможность обращаться во все государственные органы, а в статье 1 Закона в качестве возможных адресатов называются также «иные организации (должностные лица)». М.А. Миронов полагает, что обращения могут направляться лишь в те органы, которые прямо указаны в Конституции. А.Г. Тиковенко допускает возможность расширения круга адресатов обращений в Законе. Более обоснованной представляется вторая позиция. Ведь никаких запретов относительно расширения в законодательстве закрепленных в Основном Законе прав действующее законодательство не содержит.
Таким образом, под обращением граждан следует понимать форму взаимодействия гражданина (граждан), индивидуального предпринимателя, юридического лица с государственными органами или иными организациями (должностными лицами), направленную на приобретение, реализацию или восстановление и защиту своих прав, свобод и законных интересов, а в случаях, указанных в законодательстве, прав, свобод и законных интересов иных лиц а также на совершенствование государственного управления. [7, с. 9-10]
Актуальным является также вопрос о видах обращений. Многообразие обращений граждан обуславливает их разделение по различным основаниям: 1) по содержанию; 2) по срокам рассмотрения; 3) по срокам давности; 4) по характеру обращений; 5) по форме обращения; 6) по количеству обращения в тот или иной орган; 7) по количеству авторов обращения; 8) по инстанции, уполномоченной рассматривать обращение; 9) по установленному порядку рассмотрения обращений граждан. Под содержанием обращения следует понимать сведения, заключенные в нем, а также цель, которую преследует автор, подавая обращение. В зависимости от содержания статья 1 Закона закрепляет такие виды обращений, как предложение, заявление и жалоба. [8, с. 38].
Предложение - рекомендации по улучшению деятельности государственных органов, иных организаций (должностных лиц), совершенствованию правового регулирования отношений в государственной и общественной жизни, решению вопросов экономической, политической, социальной и других сфер деятельности государства и общества.
Заявление - ходатайство о реализации прав, свобод и (или) законных интересов гражданина (граждан), не связанных с их нарушением.
Жалоба - требование о восстановлении прав, свобод и (или) законных интересов гражданина (граждан), нарушенных действиями (бездействием) должностных лиц государственных органов, иных организаций или граждан [1].
Необходимо обратить внимание, что заявление порой ошибочно приравнивают к жалобам. Жалобой считается лишь то обращение, в котором содержится информация о нарушении личных прав обратившегося или иных конкретных лиц.
Разновидностями обращений граждан, которые не нашли отражения в Законе, являются отзывы и запросы юридического (неюридического) характера.
Отзывы (отклики) - это обращения граждан, содержащие личное мнение, оценку проектов законодательных актов, публикаций газет, журналов, радиопередач.
Запросы юридического (неюридического) характера - это обращения граждан в государственные органы, общественные предприятия по предоставлению сведений и разъяснений об их правах или обязанностях отдельных органов, учреждений, организаций, предприятий и должностных лиц по различным вопросам. [4, с. 42]
Кроме названных видов обращений граждан белорусскому законодательству известны также такие виды обращений, как замечание и ходатайство.
Систематическое толкование нормативных правовых актов позволяет предположить следующие дефиниции данных понятий: замечание сообщение о нарушении законодательства, о недостатках в работе государственных органов, иных организаций (должностных лиц) либо критика указанных органов, организаций (должностных лиц); ходатайство - письменная просьба лица о признании за ним определенного статуса, прав и свобод в случаях, прямо указанных в законодательстве Республики Беларусь.
Обращения граждан по срокам рассмотрения подразделяются на подлежащие рассмотрению в соответствии с общими сроками и подлежащие рассмотрению в соответствии со специальными сроками.
Общие сроки рассмотрения обращений граждан закреплены в статье 10 Закона. Специальные сроки рассмотрения обращений граждан предусмотрены Декретом Президента Республики Беларусь от 14 января 2005 года № 2 «О совершенствовании работы с населением» (далее - Декрет № 2) и Директивой Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 года № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» (далее - Директива № 2). Подразделяются обращения и по сроку давности (сроку, в течение которого граждане могут направлять их в государственные органы). Так, в силу статьи 8 Закона направление гражданами предложений и заявлений сроком не ограничено. К этой же группе следует отнести замечания и предложения, изложенные в книге замечаний а предложений, так как Декрет № 2 не содержит каких-либо ограничений по данному признаку.
Обращения граждан разделяются и по своему характеру. Определить характер обращения - значит, установить характер прав, свобод и законных интересов, на защиту или реализацию которых оно направлено. В Конституции Республики Беларусь закрепляются пять основных видов прав и свобод человека и гражданина: личные, политические, экономические, социальные и культурные. Следовательно, и обращения граждан можно разделить на обращения, направленные на реализацию и защиту: личных прав; политических прав; экономических прав; социальных прав; культурных прав.
Обращение, согласно статье 1 Закона, может быть подано как в устной, так и в письменной форме. [8. 39-40]. Письменное обращение - обращение гражданина (граждан) в государственный орган, иную организацию (должностному лицу), изложенные в письменной форме; устное обращение - обращение гражданина (граждан), высказанное им (ими) на личном приеме должностному лицу государственного органа, иной организации. [4, с. 42]
В настоящее время существует единственный способ изложения устных обращений - на личном приеме (ст. 11 Закона). В то же время в пункте 1.7 Директивы № 2 закреплены и на практике широко применяются такие способы подачи устных обращений, как телефонные «горячие линии», проведение встреч с населением по месту жительства и в коллективах работников и другие. Кроме того, в последнее время растет число обращений, поданных с помощью электронных средств связи.
В зависимости от количества обращений в тот или иной орган обращения подразделяются на первичные и повторные. Обращение должно быть рассмотрено и разрешено в полном объеме при подаче первого обращения. Однако нередко встречаются и повторные обращения. В соответствии со статьей 1 Закона под повторными обращениями понимаются обращения граждан (гражданина) по одному и тому же вопросу в один и тот же государственный орган. Причинами подачи повторных обращений могут быть как нарушение порядка работы с обращениями граждан со стороны уполномоченных должностных лиц, так и злоупотребление предоставленным правом на обращение со стороны граждан.
Повторное обращение является необоснованным, если первичное было рассмотрено и разрешено полно, всесторонне, объективно и своевременно (по ним имеются результаты исчерпывающих проверок и гражданам даны ответы в соответствии с законодательством), а повторное обращение не содержит новых доводов или вновь открывшихся обстоятельств.
Обращения могут быть классифицированы по такому критерию, как количество лиц, на реализацию и защиту прав, свобод и законных интересов которых направлены данные обращения. Исходя из указанного критерия можно выделить обращения индивидуальные, коллективные и анонимные.
В соответствии со статьей 1 Закона индивидуальное обращение - это обращение одного гражданина в государственный орган. Коллективное, соответственно, - обращение двух и более граждан. Под анонимным обращением понимается обращение гражданина (граждан) в государственный орган, в котором не указаны его (их) фамилия, имя, отчество либо данные о месте жительства и (или) работы (учебы), либо отсутствует личная подпись гражданина (граждан). 3акон устанавливает единый порядок рассмотрения индивидуальных и коллективных обращений. В силу статьи 7 Закона анонимные обращения рассмотрению не подлежат, за исключение обращений, содержащих сведения о готовящемся, совершаемом или совершенном преступлении.
В зависимости от инстанции, уполномоченной рассматривать то или иное обращение, можно выделить обращения, подлежащие рассмотрению в органах первой инстанции, отнесенные к компетенции вышестоящей инстанции и обращения, поданные с нарушением компетенции. В силу пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 года № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц» (далее Указ № 498) все обращения (предложения, заявления, жалобы, а также ходатайства и замечания) первоначально подлежат рассмотрению по существу в органах первой инстанции. Ко второй группе относятся жалобы граждан на решения органов первой инстанции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение тех или иных обращений относится к исключительной компетенции вышестоящего государственного органа (ст. 9 Закона).
Порядок рассмотрения обращений граждан урегулирован различными нормативными правовыми актами. Отсюда обращения можно разделить на рассматриваемые в общем порядке (в соответствии с Законом) и на подлежащие рассмотрению в специальном порядке (для которых законодательством установлен иной порядок рассмотрения). К первой группе обращений относятся предложения, заявления и жалобы. Ко второй - замечания и предложения, изложенные в книге замечаний и предложений, а также ходатайства. [8, с. 40-41].
Отнесение обращений граждан к определенному виду в ряде случаев условно, так как в одном документе часто сочетаются различные виды обращений. Тем не менее определение вида обращения является важным для проведения последующего их анализа и выработки мер, направленных на своевременное устранение причин, порождающих нарушение прав, свобод и (или) законных интересов граждан, совершенствование работы с населением. [4, с. 42]
Таким образом, обращения граждан - это форма взаимодействия гражданина (граждан), индивидуального предпринимателя, юридического лица с государственными органами или иными организациями (должностными лицами), направленная на приобретение, реализацию или восстановление и защиту своих прав, свобод и законных интересов. Обращения граждан можно классифицировать по различным основаниям, но наиболее распространенными видами обращений граждан, получившими отражение в Законе, являются предложение, заявление и жалоба.
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА ПО ОБРАЩЕНИЯМ ГРАЖДАН
2.1 Правила организации приема и первичной обработки, порядок рассмотрения и принятия решений по обращениям граждан
Организация делопроизводства по обращениям граждан должна обеспечивать выполнение следующих основных правил:
· регистрация всех поступающих обращений граждан;
· контроль за рассмотрением обращений и выполнением принятых по ним решений;
· информирование граждан о решениях, принятых по их обращениям;
· направление непрофильных для организации обращений по принадлежности с обязательным уведомлением граждан об этом;
· систематический анализ и обобщение результатов рассмотрения обращений, выявление и устранение причин, порождающих нарушения прав и законных интересов граждан, изучение общественного мнения с целью совершенствования работы государственных органов.
Соответствующим образом в процессе работы с обращениями граждан образуется комплекс документов, которые можно разделить на три основных группы:
· документы по рассмотрению и использованию обращений граждан;
· документы по анализу и обобщению обращений граждан;
· документы по реализации выводов, сделанных в ходе анализа обращений граждан.
Ответственность за организацию работы с обращениями граждан несут руководители государственных органов, иных организаций [1; 2]. Они обязаны организовать работы по рассмотрению обращений граждан в соответствии с требованиями Закона, иных актов законодательства Республики Беларусь по обращениям граждан.
Делопроизводство по обращениям граждан в соответствии с п. 3 Положения ведется централизовано, отдельно от других видов делопроизводства. Ведение делопроизводства по обращениям граждан в организациях возлагается на специально назначенных для этого уполномоченных должностных лиц (работников службы документационного обеспечения управления, кадровую, юридическую службу и др.) Назначение уполномоченных должностных лиц должно быть закреплено в распорядительных документах (приказах, распоряжениях). Приказ о назначении ответственного лица за ведение делопроизводства по обращениям граждан относится к группе приказов по основной деятельности и оформляется в соответствии с правилами, установленными для приказов этой категории. [6, с. 27] В организациях, в которых поступает значительное количество обращений, могут создаваться специальные подразделения, осуществляющие эту работу (отделы, секторы). Как правило, разрабатываются инструкции, положения и иные правовые акты о ведении делопроизводство по обращениям граждан, отражающие специфику деятельности организаций. В этих документах прежде всего определяется система работы с обращениями граждан, закрепляются основные обязанности должностных лиц по рассмотрению обращений, устанавливается порядок приема, регистрации и контроля за исполнением обращений, ответственность должностных лиц за сохранность письменных обращений и документов по их рассмотрению. Основные нормы работы с обращениями граждан могут включаться в соответствующие разделы или в качестве самостоятельного раздела в инструкцию по ведению делопроизводства в организации. [4, с. 42-43]
Обращения граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также юридических лиц, независимо от того, в какой государственный орган или иную организацию они поступили, первоначально подлежат рассмотрению по существу в соответствии с компетенцией:
· в местных исполнительных и распорядительных органах, подчиненных (подотчетных) им организациях, территориальных подразделениях (органах) и организациях, подчиненных (подотчетных) республиканским органам государственного управления и государственным организациям, подчиненных Правительству, другим государственным органам, иным организациям, осуществляющих свою деятельность и расположенных в пределах той административно-территориальной единицы, на территории которой возникли вопросы, изложенные в обращениях;
· в другие государственных органах, иных организациях, если вопросы, изложенные в обращениях, относятся к исключительной компетенции этих органов или организаций; [3]
Согласно статье 9 Закона письменные обращения подлежат обязательному рассмотрению организациями, к компетенции которых относится решение вопросов, изложенных в обращении.
Процесс рассмотрения обращений включает в себя следующие этапы:
· выяснение, относится ли вопрос, поставленный в обращения, к компетенции организации, в которую направлен;
· определение порядка разрешения вопроса по существу;
· определение исполнителя;
· установление срока исполнения;
· непосредственное решение вопросов, поставленных в обращении;
· подготовка и направление гражданину ответа.
При первичной обработки поступивших письменных обращений сверяется правильность доставки, затем конверты вскрывают и проверяют целостность вложений. Как правило, конверты, в которые были вложены поступившие обращения, уничтожаются. Конверты сохраняют в том случае, когда только проставленный на нем штемпель является доказательством даты отправления и получения обращения. Кроме того, адрес автора обращения часто бывает указан лишь на конверте. В этом случае конверт также сохраняют с обращением до конца решения вопроса, а затем подшивают в дело.
Конверты с пометкой «Лично», адресуемые руководителю или другим работникам организации, вскрываются только ими. После рассмотрения и проставления резолюции руководителем обращения передаются на регистрацию. Обращения, поступившие непосредственно в структурные подразделения, в день их поступления также должны быть переданы для регистрации лицу, ответственному за ведения делопроизводства по обращениям граждан.
Все поступившие в государственный орган, иную организацию (должностному лицу) обращения граждан, в том числе и принятые на личном приеме, регистрируются в день их поступления [2].
Обращения, поступившие непосредственно в структурные подразделения, в день их поступления также должны быть переданы для обязательной регистрации лицу, ответственному за ведение делопроизводства по обращениям граждан.
