административная централизация. Что министерства должны поработить все
местное управление, это сознавали и современники их учреждения, и прежде
всего сам Сперанский; в план его входила, поэтому, организация местного
выборного самоуправления, которое, конечно, противопоставило бы министерствам
значительно большее сопротивление, чем губернские правления и казенные
палаты. Но в той части, которая касалась местных учреждений, реформа
Сперанского осуществлена не была. В царствование Александра I и Николая I
министерства фактически вполне подчинили себе губернские правления,
действующие, по закону, именем Его Величества, и обратили губернатора,
представителя верховной власти в губернии, в своего чиновника. Власть
министров сделалась, так сказать, снизу ничем неограниченной. Этот порядок
вещей настолько укоренился, что законы о земском и городском самоуправлении
фактически почти не могли его поколебать. Отношение власти министров к высшим
государственным установлениям и к закону также приобрело характер, не
свойственный первоначальным видам законодателя. Над министрами, объединяя и
направляя их деятельность, должен был стоять реформированный правительством
Сенат. Уже много лет после реформы министерств, когда у находившегося в
ссылке Сперанского не могло быть и отдаленной надежды на осуществление его
плана в целом, он писал императору о необходимости преобразовать Сенат. "Дай
Бог, - говорил он, - чтобы время сие настало; я твердо уверен, что без
устройства Сената, сообразного устройству министерств, без средоточия и
твердой связи дел, министерства всегда будут наносить более вреда и Вам
забот, нежели пользы и достоинства". Рядом с бюрократическими министерствами
должен был, по плану Сперанского, стоять самостоятельный выборный орган -
государственная дума. За ее отсутствием, министерствам не было
противопоставлено реальной силы какого-либо другого государственного
установления; даже отвлеченная сила закона их мало сдерживала, в виду
возможности испрашивать личными всеподданнейшими докладами Высочайшие
повеления и даже именные указы. Кроме посредства министров, верховная власть
может действовать еще через два установления: Государственный совет и комитет
министров. Но комитет состоит почти исключительно из тех же министров и лишь
увеличивает их влияние, а Государственный совет, по закону, лишен инициативы
и состоит в значительной степени из министров, настоящих и бывших. Таким
образом тот слой общества, к которому или по происхождению, или в силу своей
административной карьеры, принадлежат или принадлежали министры, является
единственной крупной политической силой в государстве; явления общественной
жизни, восходя до сведения Высочайшей власти не иначе, как через посредство
представителей этого слоя общества, не могут не окрашиваться его взглядами;
вместе с тем представители того же слоя являются и ближайшими исполнителями
каждой Высочайшей воли, и руководителями и начальниками всех остальных ее
исполнителей, вследствие чего значительно изменяется иногда первоначальный
характер того или другого закона (примеры - освобождение крестьян, земская
реформа). Число министерств и главных управлений, под тем или другим
названием (канцелярия, управление и т. п.) пользующихся правами министерств,
не постоянно: под влиянием тех или других практических, иногда личных,
соображений, отдельные группы дел выделяются в новые министерства (так было
образовано в 1837 г. министерство государственных имуществ), другие
министерства сливаются в одно (в 1868 г. министерство почт и телеграфов слито
с министерство внутренних дел, в 1880 г. отделено от него, в 1882 г. вновь
соединено с ним). В настоящее время существует 15 министерств и равных им
установлений (министерства Императорского двора, иностранных дел, военное,
морское, земледелия и государственных имуществ, внутренних дел, народного
просвещения, путей сообщения, юстиции, финансов, государственный контроль,
главное управление государственного коннозаводства, духовное ведомство
православного исповедания, государственная канцелярия, ведомство учреждений
императрицы Марии). Во главе каждого министерства стоит министр, с одним или
двумя товарищами (с военным министром их нет, в министерстве внутренних дел -
3), по общему правилу не имеющими самостоятельной власти. При каждом министре
имеется совет, мнение которого должно быть запрошено по всем существующим
делам, но мнение для министра не обязательно. Кроме такого общего совета, во
многих ведомствах существуют специальные советы, (например, по делам печати);
некоторые из них состоят из представителей или заинтересованных классов
населения (совет торговли и мануфактур), или "заинтересованных" ведомств
(статистический совет при министерстве внутренних дел, тарифный - при
министерстве финансов); такого рода советы нередко обладают и известной
решающей властью. Министерства состоят из департаментов (называемых также,
без изменения существа представленной им власти, канцеляриями, управлениями,
главными управлениями, отделами). Они подготовляют дела к докладу министру и
разрешают собственной властью целый ряд текущих дел. Несмотря на то, что в
1811 г. проект Сперанского о реформе Сената был рассмотрен Государственным
советом и одобрен им, реформа эта не состоялась; закон 8 сентября 1802 г.,
сохранивший неприкосновенными основные начала устройства екатерининского
Сената, остается последним основным законом о Сенате. Учреждение министерств
отняло у Сената функции активного управления; между тем закон 1802 г. стоит
на той точке зрения, что Сенат - верховный орган управления. Учреждение
министерств поручило Сенату надзор за администрацией и объединения ее
действий, но в таких формах, которые требовали предварительной реорганизации
Сената - а ее не состоялось. Таким образом основные законы о Сенате оказались
в противоречии с его действительной ролью. По закону министры подчинены
Сенату, но фактически значение министров, стоящих в непосредственной близости
к верховной власти, неизмеримо выше значения Сената, от нее отдаленного.
Поэтому предоставленное законом Сенату право надзора за министрами, как и за
всеми другими учреждениями (специальными законами от такого надзора не
изъятыми), сводится к тому, что Сенат отменяет отдельные распоряжения
министров, противоречащие закону, причем разъясняет смысл последнего. Потеряв
характер общего руководителя внутреннего управления, Сенат сделался по
преимуществу верховным органом административной юстиции, сохранив лишь
немного функций активной администрации: публикацию законов, некоторые дела
казенного управления (утверждение порядков и торгов), выдачу грамот на
дворянство и т. п. Сенат действует не в виду единого учреждения, а в виде
департаментов (всего 6, трех административных и трех судебных) и "общих
собраний" и "соединенных присутствий" нескольких департаментов. Как
департаменты, так и общие собрания действуют именем всего Сената. Дела
административные ведаются в департаментах I, II и герольдии. Во второй
департамент поступают крестьянские дела, по представлениям министра
внутренних дел и губернаторов и по жалобам частных лиц; в департамент
герольдии - дела о правах состояния дворянства и почетных граждан. Все
остальные административные дела поступают в первый департамент.
Со времени Петра Великого у нас существуют три системы местного управления -
бюрократическая, земская и сословная, переплетаясь друг с другом и нередко
утрачивая свой первоначальный характер: органы чисто сословные выполняли
обязанности по общему управлению; органы, по своему происхождению земские, по
служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от
бюрократических. Существующее административное деление империи остановилось в
общих чертах с Петра I, в первый раз разделившего Россию на губернии.
Единицами, аналогичными губерниям, являются (преимущественно на окраинах)
области, округи, отделы, а также градоначальства. Более крупную единицу,
объединяющую несколько губерний (обыкновенно - на окраинах), составляют
генерал-губернаторства. Кроме общего деления, существуют еще особые, в целях
специальных отраслей управления (округи судебные, военные, учебные, путей
сообщения, почтово-телеграфные, таможенные, горные и др.). Некоторые из этих
делений более или менее совпадают с обще-губернским, другие построены на
совершенно иных началах (см. ниже, Административное деление России). Первой
реформой местного управления при Петре Великом было учреждение 30 января 1699
г. Бурмистерской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был
выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на
"купецких и промышленных людях". Управление делами города как целого, на них
возложено не было. В 1702 г. были отменены губные старосты и дела их переданы
воеводам и выборным дворянским советам, без которых воевода ничего чинить не
мог. В 1710 г. во главе губерний были поставлены губернаторы, а с 1713 г. -
коллегии из губернатора и от 8 до 12 ландратов. В 1716 г. губернии были
разделены на доли, и ландраты сделаны начальниками их, вследствие чего
местная администрация опять стала единоличной. Для сбора налогов были
учреждены земские камерины, комиссары, рентмейстеры. В 1719 г. губернии были
разделены на провинции под управлением воевод, в руках которых
сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору
была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно сноситься с
органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские
комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством.
Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и
привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, "дабы рассыпанную сию
храмину паки собрать", учредил по городам выборные магистраты, а в Санкт-
Петербурге - Главный магистрат (1721), заведовавшие "не только купецкими
людьми, но, яко начальство всего города, полицейскими, хозяйственными его
делами и судом". Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен
выборным ландрихтерам и надворным судам. Еще при жизни Петра наблюдается
антагонизм между бюрократическим органами - губернаторами и воеводами,
которых поддерживают коллегии, с одной стороны, и земским элементом в уездном
и городском управлении и суде - с другой. При преемниках Петра уничтожается
выборный суд и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727);
упраздняются также и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы
делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняется, в
виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей,
поставленных в полное подчинение воеводам. Такой порядок вещей продолжался до
Екатерины II, которая сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной
реформой пересоздала все местное управление на началах децентрализации и
самоуправления. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о
губерниях 1775 г. (вторая его часть издана в 1780 г.), жалованной грамотой
дворянству (1785) и грамотой на права и выгоды городов (1785). Общий строй
местного управления, установленный этими законами и сохранившийся во многом
до нашего времени, сводился к следующему. Во главе губернии был поставлен
генерал-губернатор, наделенный, в качестве "государева наместника", весьма
широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом.
Действительное управление было возложено на губернаторов; высшим в губернии
учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным,
и казенная палата - по делам финансовым; чины их назначались правительством;
значительная часть дел управления была передана "приказам общественного
призрения", состав которых был выборный. Уездное управление, в лице
исправников и "нижних земских судов" (чисто административное учреждение),
было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную
организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное
устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для
выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов,
предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами. Для
управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные),
дворянские депутатские собрания и дворянские опеки. Города также получили
сословное корпоративное устройство. Все дела местного хозяйства и полиции
были переданы "общей городской думе" и ее исполнительному органу,
"шестигласной думе"; но в то же время были установлены городничие и
полицеймейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным
органом в городе являлся выборный магистрат. Основные начала екатерининской
реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность суда были
отменены или совершенно искажены при Павле I. Происшедшие отсюда непорядки
побудили Александра I, немедленно по восшествии на престол, вернуться к
началам децентрализации и самоуправления и к екатерининским учреждениям. В
течение XIX века учреждения эти подверглись массе частичных переделок, в
общем значительно изменивших их характер. Надзор генерал-губернатора, в силу
широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей
степени личный и самовластный характер; после нескольких попыток
реформировать эту должность, она была исключена в 1837 г. из сила общих
губернских должностей и оставлена как исключение, ввиду тех или иных
политических условий, лишь на окраинах (см. VIII, 314). Общий надзор за
губернскими установлениями перешел к министрам. Полномочия губернаторов и
губернских установлений были несколько изменены обширным наказом губернаторам
1837 г. и учреждений губернских правлений 1845 г. Дворянские выборы
происходили под подавляющим влиянием губернаторов, и выборные должностные
лица по своему положению ничем не отличались от назначенных. К концу
царствования Николая Павловича дворянские выборы свелись к обязанности дворян
поставлять для нужд администрации известное число служащих, наделенных иногда
довольно важными полномочиями. Упадок городского самоуправления дошел до
невероятных пределов. Министерства и местная администрация почти повсеместно
упразднили думы, общие и шестигласные, приняв на себя их дела или передав их
самовольно созданным учреждениям и доведя городское хозяйство и управление до
полного расстройства. В первые дни царствования императора Александра II
правительство было занято подготовкой величайшей из реформ нашего времени -
освобождением крестьян. За ней последовала реформа местного управления,
причем император Александр II остался верен принципам, которые пытались
провести Петр Великий и Екатерина II: задачей его было "по возможности полное
и последовательное развитие начала местного самоуправления", с совершенным
отделением суда от администрации. На этих началах состоялись реформы: земская
(1 января 1864 г.) и городская (16 июня 1870 г.). Общее заведование местными
хозяйственными делами вверено выборному земскому (уездному или губернскому)
собранию и городской думе, исполнительными органами которых являются
избираемые соответственным собранием или думой управы (земские - уездные и
губернские - и городские). Избирательное право обусловлено имущественным
цензом. В земстве выборы построены на сословном начале; освобождение крестьян
позволило сообщить земскому представительству не узко-дворянский, как это
было при Екатерине, но всесословный характер. Земские и городские учреждения
не были подчинены местной администрации, но деятельность их, с точки зрения
ее законности, поставлена была под весьма властный контроль бюрократии, в
лице министра внутренних дел и губернаторов. Несмотря на существенные
недостатки организации городских и земских учреждений, они оказали весьма
серьезные заслуги в деле упорядочения местного управления и удовлетворения
таких нужд населения, которые, при всей их насущности, до тех пор находились
в полном пренебрежении (народное образование, медицинская помощь). Между
земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и бюрократией - с
другой, вскоре возникли столкновения, обусловливаемые различием того духа,
которым проникнуты те и другие. В значительной степени пищу для столкновений
давала неопределенность земского и городового положений: пределы ведомства
общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия
прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом земского и
городового положений, все более и более ограничительному толкованию
полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким
образом, существенно уменьшена. Крестьянские учреждения, организованные в
1861 г. (мировые посредники, их съезды и губернские по крестьянским делам
присутствия), были поставлены в положение довольно независимое от
губернаторов и состояли первоначально из лиц, сочувствовавших реформе.
Крестьянскому самоуправлению также был дан довольно самостоятельный характер.
Такой порядок вещей продержался недолго. В мировые посредники скоро стали
назначать лиц совершенно другого направления; должность эта была
дискредитирована и в 1874 г. отменена (в земских губерниях). Самое
крестьянское дело получило направление, несогласное с духом Положения 19
февраля 1861 г. Основные начала крестьянского самоуправления оставались,
однако, неприкосновенными. В царствование Александра III были пересмотрены и
земское положение (12 июня 1890 г.) и городовое (11 июня 1892 г.). В земстве
увеличено значение сословного начала: роль дворянства усилена, крестьяне
лишены права избирать гласных (они назначаются губернатором из избранных
крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением было подчинение
действий органов самоуправления контролю бюрократии не только с точки зрения
законности этих действий, но и с точки зрения их целесообразности. Коренным
образом изменена постановка крестьянского дела: крестьянское самоуправление,
по закону 12 июля 1889 г., поставлено под контроль земских участковых
начальников и в значительной степени подчинено им. Крестьяне, а также лица
других низших сословий, живущие в сельских местностях, поставлены в личную
зависимость от земского начальника, имеющего право безапелляционно подвергать
