значительнейших городов, и в) из назначенных особым порядком членов от тех
местностей, в коих положение о земских учреждениях не действует. 6) От
губерний, в коих введено положение о земских учреждениях, избирается в состав
общей комиссии по одному или по два члена, соображаясь с населением губернии.
Избрание предоставляется губернским земским собраниям. 7) Члены от
значительнейших городов избираются городскими думами, в столицах - по два, в
прочих городах - по одному. 8) Губернским земским собраниям и городским думам
предоставляется избрать членов общей комиссии как из среды гласных, так и из
других лиц, принадлежащих к населению губернии или города. 9) Порядок и
условия назначения в общую комиссию представителей от местностей, в коих
положение о земских учреждениях не действует, имеют быть определены особо.
10) Члены подготовительных комиссий, не назначенные к постоянному участию в
занятиях общей комиссии, присутствуют в ней, с правом голоса, при обсуждении
тех законопроектов, в составлении которых они участвовали. 11) Для занятий
общей комиссии назначается определенный срок. 12) Работы общей комиссии имеют
значение совещательное. Учреждением ее не изменяется существующий ныне
порядок возбуждения законодательных вопросов и окончательного их обсуждения.
Рассмотренные общей комиссией законопроекты вносятся законным порядком в
Государственный совет подлежащими министрами, с изложением и собственного
заключения министра". В тот же день император повелел Лорис-Меликову
изготовить правительственное сообщение о принятом решении. Проект этого
сообщения был изготовлен графом Лорис-Меликовым и утром 1 марта 1881 г.
одобрен государем императором, который при этом выразил желание, чтобы проект
сообщения, до его напечатания, был выслушан в заседании Совета министров 4
марта. Мученическая кончина императора Александра II не сразу остановила
движение этого дела. 8 марта был собран Совет министров, высказавшийся,
большинством голосов, в пользу проекта. Для окончательного обсуждения его
было предположено новое особое совещание, которое, однако, не состоялось, и
29 апреля 1881 г. был издан манифест, в котором император Александр III,
между прочим, говорил: "посреди великой Нашей скорби голос Божий повелевает
Нам стать бодро на дело Правления, в уповании на Божественный Промысел, с
верой в силу и истину Самодержавной власти, которую Мы призваны утверждать и
охранять для блага народного от всяких на нее поползновений". Таким образом
Императорская власть была и остается неограниченной. Порядок преемства
престола определен актом 5 апреля 1797 г. К наследованию призываются сначала
мужчины мужских линий, согласно началам первородства и последовательного
преемства линий (так называемое начало заступления: престол переходит в
боковую линию лишь по пресечении всех прямых нисходящих линий), и в случае
окончательного пресечения всех мужских линий - в женские, следуя тут весьма
сложному порядку (см. Престолонаследие). Законы о престолонаследии являются
единственными, до некоторой степени, связывающими волю царствующего
императора, так как он при святом короновании и миропомазании "обязуется
свято наблюдать" все законы. Все остальные "Основные государственные законы",
по силе своей, ничем не отличаются от законов обыкновенных. Совершеннолетие
Государя (и Наследника) полагается в 16 лет. При вступлении на престол
несовершеннолетнего императора учреждается правительство (для управления
государством) и опека (над личностью монарха); правительство и опека могут
совмещаться в том же лице или, по назначении скончавшегося Государя, быть
поручены разным лицам (см. Регентство). Если скончавшимся Государем не
назначено других лиц, то правительство и опека принадлежат отцу или матери
императора, или ближайшему к наследию престола совершеннолетнему родственнику
(или родственнице) малолетнего императора. При правителе полагается совет
правительства из 6 особ (и непосредственного числа членов Императорской
Фамилии, по назначению правителя); мнение совета спрашивается правителем по
всем без изъятия делам, подлежащим решению императора. Решающий голос
принадлежит правителю. Советы, состоявшие непосредственно при особе монарха,
существовали под разными наименованиями в продолжение почти всего XVIII века,
причем слабость некоторых представителей верховной власти в XVIII веке иногда
приводила к тому, что фактически власть императоров частью осуществлялась (от
их имени) этими советами. Такой характер носили Верховный Тайный совет (с 8
февраля 1726 г. по 4 марта 1730 г.) и Кабинет министров (с 18 октября 1731 по
1741 г.), указы которых имели значение Высочайших указов. Другие советы "при
боку" императоров, как то Конференция при Высочайшем дворе - при Елизавете,
Совет - при Петре III, Совет - при Екатерине II (с 1768 г.) и при Павле -
вовсе не имели политического значения. Компетенция этих, иногда полу
негласных учреждений носила совещательный характер и всегда ограничивалась
довольно узким кругом дел (главным образом - военные и иностранные дела). В
настоящее время таким советом при неограниченном монархе является (с 12
ноября 1861 г.) Совет министров, фактически собирающийся весьма редко и
состоящий, под личным председательством Государя, из министров и особо
назначенных лиц. Компетенция его совершенно неопределенна: на его
рассмотрение дела вносятся не иначе, как по Высочайшему повелению. В Совете
обсуждаются обыкновенно общие вопросы политики, планы законодательных работ и
т. п. Заключения Совета не обнародуются. Собственная канцелярия монарха в
некоторые царствования (Екатерины II и Павла) являлась центром всего
государственного управления. При Александре I, с учреждением министерств, она
потеряла свое значение, но во время Отечественной войны значение ее вновь
возросло. Временем наибольшего ее расширения является царствование Николая
Павловича, при котором она состояла из 5 Отделений, по своему значению
равнявшихся министерствам. С 1880 г. начинается сокращение ее Отделений. В
настоящее время Собственная Его Величества Канцелярия исполняет функции
личной канцелярии монарха; при ней состоит учрежденный в 1822 г. Комитет
призрения заслуженных гражданских чиновников и (с 1892 г.) Комитет для
рассмотрения представлений к Высочайшим наградам. Собственная Его Величества
Канцелярия по Учреждениям Императрицы Марии носит характер одного из
министерств, а не личного секретариата Императора. Обязанности канцелярии
монарха, во время Высочайших путешествий, исполняются Императорской главной
квартирой.
От Петра I до Александра I. В начале царствования Петра высшим
государственным учреждением продолжает быть боярская дума, которая в 1701 г.
начинает называться Ближней канцелярией. Приблизительно с 1704 г. обязанности
ее переходят в Канцелярию министров, которая из органа, состоящего
непосредственно при государе и действующего совместно с ним, постепенно
обращается в орган самостоятельный. В 1711 г. (22 февраля) учреждается Сенат,
сначала на случай отлучки государя (Турецкая война), как орган, временно его
заменяющий, потом, по возвращении государя, как постоянный высший орган
государственного управления, подчиненный лишь государю и закону. В XVIII веке
фактическое и юридическое положение Сената в системе государственного
управления не было неизменным. Бывали эпохи, когда Сенат, вследствие малого
внимания, уделяемого государем делам правления, фактически присваивал себе
власть почти самодержавную (при императрице Елизавете). Иногда, наоборот,
Сенат оказывался подчиненным другим государственным учреждениям (Верховному
Тайному совету и Кабинету) и наравне с прочими коллегиями получал от них
указы. В Сенате в XVIII веке сосредоточивались дела судебные,
административные и законодательные, восходя на Высочайшее утверждение
обыкновенно через генерал-прокурора. Должность эта, учрежденная в 1722 г.
(причем Ягужинский , первый занимавший ее, фактически не исполнял ее с 1726
по 1730 г. и затем с 1731 до смерти своей в 1736 г., а преемник ему был
назначен лишь в 1740 г.), устанавливала непосредственную связь Сената с
государем и этим самым значительно возвышала значение Сената; но с другой
стороны, личное влияние генерал-прокуроров иногда, особенно ко второй
половине века, фактически подавляло самостоятельность Сената. Между Сенатом и
губерниями первоначально, в особенности после того, как прежние приказы были
фактически упразднены, устанавливались непосредственные сношения, для чего
при Сенате состояли губернский стол, губернские комиссии и обер-фискал, с
подчиненными ему местными (провинциал- и городовыми) фискалами. Когда
недостаток центральных учреждений сделался заметным и Петр I, в 1718 - 1720
г., учредил по шведскому образцу коллегии, то они стали между Сенатом и
местными учреждениями. Отношения коллегий к Сенату (аналогичного ему
учреждения в Швеции не было) не были вполне выяснены ни в частных регламентах
коллегий, ни в генеральном (28 февраля 1720 г.). Систематичности в
распределении дел государственного управления коллегиями достигнуто не было:
дела однородные (например, финансовые) оказались раздробленными между
различными коллегиями; почти все коллегии не только управляли, но являлись и
судебными инстанциями. Кроме того, коллегии создали страшную волокиту; но так
как они были учреждены в эпоху, когда Сенату было фактически невозможно, при
полном расстройстве местного управления, исполнять одному все функции
центрального управления, то они все-таки сослужили немалую службу. Когда по
Учреждению о губерниях, почти все дела, производившиеся в коллегиях, были
переданы в губернии, коллегии (с 1781 г.) постепенно стали закрываться.
Губернские установления вновь оказались подчиненными непосредственно Сенату.
Восстановление коллегий при Павле опять создало инстанцию между Сенатом и
губерниями.
ОТ АЛЕКСАНДРА I ДО НАШЕГО ВРЕМЕНИ. В первое десятилетие XIX века высшими
государственными учреждениями являются Государственный совет, первоначально
учрежденный 30 марта 1801 г. специально в качестве законовещательного
учреждения, реформированный манифестом 8 сентября 1802 г. Сенат, учрежденные
в тот же день министерства и тогда еще не упраздненные коллегии. Взаимные
отношения всех этих учреждений были намечены довольно неясно. Министерства
являлись какой-то надстройкой над коллегиями, не вносившей ничего
принципиально нового, так как уже и раньше (при Павле) некоторые коллегии
подчинялись "главным директорам". Коллегии были расписаны по (восьми)
министерствам, причем каждый министр получал от подчиненных ему коллегий
мемории и представления. По делам, не превышавшим власти министра, он давал
коллегии и "решительные ответы", прочие же, смотря по важности, или вносил в
Государственный совет, или докладывал в комитет министров, который не был
особым учреждением, но лишь формой совокупного доклада: по единоличному
докладу министров окончательных Высочайших резолюций воспоследовать не могло.
Деятельность министров контролировалась Сенатом, которому министры были
обязаны ежегодным отчетом. На деле такого рода порядок просуществовал весьма
недолго. Совет скоро утратил характер законовещательного учреждения и
обратился в судебное место. С 1803 г. начинается постепенное, вне какого-либо
определенного плана совершающееся закрытие коллегий, дела которых передаются
в департаменты и канцелярии министерств. Единоличные доклады министров входят
в постоянное употребление, а комитет министров постепенно обращается в
самостоятельное учреждение (с 1808 г. у него появляется собственная
канцелярия) и, в особенности, во время отсутствия императора (1805 - 1808),
становится центром всего государственного управления, получая чрезвычайные
полномочия. Отчетность министров Сенату сначала обращается в пустую форму, а
года через 2 - 3 совершенно прекращается. В 1810 - 11 г. была произведена
вторая, самая крупная и наиболее последовательно задуманная из когда-либо
высших в России реформа всего управления, не доведенная, однако, до конца,
вследствие чего вновь учрежденные установления оказались несогласованными с
губернскими и с теми центральными учреждениями, которых реформа не коснулась.
Чтобы разобраться в системе центральных учреждений России, целиком (кроме
судебных) унаследованных нами от той эпохи и с того времени подвергшихся лишь
несущественным изменениям, необходимо не упускать из виду того общего плана,
которым определялось их взаимное отношение. Как уже указано выше, план этот
сводился к следующему: органом законодательной власти являлась выборная
государственная дума, судебной - судебный Сенат, исполнительной -
министерства, объединяемые правительствующим Сенатом. Все части управления
соединялись в государственном совете и через него восходили к Верховной
власти. Комитет министров предполагалось упразднить. Приведен в исполнение
этот план был только относительно Государственного совета и министерств,
преобразованных, в виду дальнейших реформ, законодательными актами 25 июля
1810 г. и 25 июня 1811 г. Таким образом основная идея, которая определяла
организацию государственного совета и его отношение к другим учреждениям,
потеряла практическое значение, и Государственный совет оказался
несогласованным с другими центральными установлениями, кроме министерств;
известный modus vivendi выработался между ними лишь мало-помалу, путем
прецедентов и обычаев. Первоначально Государственный совет был учреждением и
законовещательным, и административным, и судебным. Это последняя функция
сократилась, и весьма существенно, раньше других. В этом отношении большое
значение имела судебная реформа императора, предоставившая судебную власть во
всем ее пространстве Сенату и местам судебным. В настоящее время в
Государственный совет вносятся некоторые дела административные и, главным
образом, дела законодательные; последние составляют почти исключительную его
компетенцию, так что, по мнению авторитетных исследователей русского
государственного права (Н.М. Коркунов), предварительное обсуждение проекта в
Государственном совете является у нас основным, отличительным признаком
закона. Самостоятельной, решающей власти Государственный совет не имеет; его
"мнения" нуждаются в Высочайшем учреждении, причем Государь Император не
связан мнением большинства и может утвердить как это мнение, так и мнение
меньшинства или отдельных членов, или даже постановить совершенно
самостоятельное решение. Государственный совет функционирует в составе общего
собрания и департаментов, причем дела административного характера обыкновенно
восходят на Высочайшее утверждение из департаментов, а дела законодательные,
будучи рассмотрены в департаменте (в случае особой важности или сложности - в
соединенных департаментах), поступают в общее собрание, мнение которого
подносится к Высочайшему утверждению. Государственный совет состоит из членов
по особому Высочайшему назначению и из министров. Дела подготовляются к
слушанию и журналы заседаний составляются Государственной канцелярией, на
одно из отделений которого (с 1894 г.) возложено издание Свода Законов и
Полного Собрания их. Учреждением, по компетенции своей отчасти конкурирующим
с Государственным советом, является комитет министров. При реформе 1810 - 11
г. комитет предположено было упразднить и дела его передать в
правительствующий Сенат; но так как реформа Сената не осуществилась, то
комитет, de facto, остался не упраздненным, хотя в новом учреждении
министерств (1811) о нем ничего не говорилось. В 1812 г., по случаю отъезда
Государя на войну, комитет опять получил чрезвычайные полномочия (с 1816 по
1825 г. это повторялось почти ежегодно) и мало-помалу приобрел первенствующее
значение: сюда стекались дела законодательные, важнейшие административные и
судебные. Начиная с царствования Николая I значение комитета начинает падать.
Судебные дела, в особенности после судебной реформы, туда более не поступают.
Комитет министров приобретает характер высшего учреждения по административным
делам, причем все большее число этих дел предоставлялось разрешению отдельных
министерств или по взаимному их соглашению. Никакой определенной,
последовательно проведенной идеи ни в организации комитета, ни в его
компетенции, ни в его положении среди других государственных установлений
сознательно положено не было; отношения его к Государственному совету, а
отчасти и к Сенату, остались совершенно неопределенными. Дела вносятся в
комитет или министрами, или по особенным Высочайшим повелениям. Дела эти -
либо такие, для разрешения которых недостаточна власть министра, либо такие,
по которым нужно совместное действие нескольких министров; сюда же относятся
дела о частных изъятиях из закона, а также общие правила в изъятие от
законов, издаваемые "временно" - но так как "временно" в действительности
означает "впредь до отмены", то по действию своему временные постановления
ничем не отличаются от общих законов, издаваемых, без такой оговорки,
Государственным советом. Все "положения" комитета (кроме немногочисленных
исключений) нуждаются в Высочайшем учреждении. Комитет состоит из министров и
главноуправляющих отдельными частями, председателей департаментов
Государственного совета (с 1812 г.), особых членов и председателя по
Высочайшему назначению и функционирует лишь в составе (общего) собрания. При
комитете состоит канцелярия. Реформа министерств, произведенная в 1810 - 11
годы, в том, что касается внутреннего устройства, представляет один из
наиболее ясно задуманных и последовательно проведенных законодательных актов.
"Через министерства верховная исполнительная власть действует на все части
управления"; "министры непрерывным своим действием доставляют законам скорое
и точное исполнение", для чего им предоставлена власть направлять
деятельность подчиненных учреждений и понуждать их. Это право, в связи с
получившим чрезвычайное развитие правом личных всеподданнейших докладов,
сообщило в высшей степени властный характер вмешательству министерств во все
дела учреждений, подчиненных их руководству. Из органов надзора за местными
установлениями и руководства ими министерства обратились в органы, привлекшие
к себе самое производство массы дел. Таким образом, вопреки первоначальному
смыслу закона, создавалась, с течением времени, все увеличивающаяся
