II, которые в целом прошли в подготовке реформ, было осуществлено несколько
важных преобразований. Первое из них коснулось центральных органов управления
страной. Это была сенатская реформа 1763г.
Сенат, созданный Петром I как учреждение с законодательными, судебными и
контрольными функциями, ко времени Екатерины в значительной мере утратил свое
значение в системе органов управления. Его указы исполнялись плохо, дела
решались месяцами, а то и годами, а сами сенаторы были малокомпетентны и
даже, как выяснила Екатерина, не знали, сколько городов существует в
Российской империи. Утвержденный императрицей план реорганизации Сената,
подготовленный Н.И.Паниным - одним из самых образованных и способных ее
министров, - предусматривал разделение Сената на шесть департаментов со
строго определенными функциями каждого в конкретной сфере государственного
управления. Сенат лишился своей законодательной власти, но по-прежнему
сохранял функции контроля и высшего судебного органа.
Другая важная реформа первых лет царствования Екатерины II была связана с
наследием, доставшимся ей от Петра III. Взойдя на престол, императрица
объявила об отмене секуляризации церковных земель. Однако сама проблема от
этого не разрешилась, и уже в 1762г. Была учреждена специальная комиссия для
ее решения. В течение полутора лет комиссия готовила новый вариант
секуляризационной реформы, и в феврале 1764г. Екатерина подписала
соответствующий указ, согласно которому все монастырские земли с жившими на
них крестьянами передавались в ведение специально учрежденной Коллегии
экономии. Бывшие монастырские крестьяне были названы поэтому экономическими,
а их правовое положение стало примерно таким же, как положение черносошных,
т.е. государственных крестьян. Все подати они отныне должны были платить
непосредственно государству, что было значительно легче. Около 2 миллионов
крестьян избавились от монастырской барщины, их земельные наделы увеличились,
им стало легче заниматься ремеслом и торговлей.
Другим следствием секуляризационной реформы стало изменение положения русской
православной церкви в системе государственной власти. С этого времени
государство само определяло необходимое стране число монастырей и монахов,
ибо содержало их на средства государственной казны.
Третье преобразование начала царствования Екатерины II, имевшее столь же
долговременные последствия для судеб страны и ее народов, касалось системы
управления территориями необъятной империи. С давних пор в соответствии со
средневековой традицией земли, в разное время попадавшие под власть
московского царя, сохраняли некоторые исторически сложившиеся особенности в
управлении, а в отдельных случаях - даже элементы автономии (особые органы
власти, специфическое законодательство и административно-территориальное
деление ). Так, даже исконно русская Новгородская земля еще и в XVIIIв.
делилась не на уезды, а на исторически сложившиеся пятины. А город Смоленск и
его дворяне во время польской оккупации в первой половине XVIIв. успели
получить от короля особые привилегии, которые затем обязался соблюдать и
русский царь. Когда в результате Северной войны в состав империи вошла часть
Прибалтики, то и здесь были сохранены некоторые исторически сложившиеся
органы управления, законы и привилегии местного дворянства. По мнению
Екатерины, такое положение было нетерпимым. Она была убеждена, что вся страна
должна управляться по единым законам и принципам. Особое раздражение вызывал
статус автономии Украины. С момента ее присоединения к России в 1654г.
Формально Украина управлялась выборным гетманом, причем практически все
гетманы, избиравшиеся после смерти Богдана Хмельницкого, были враждебно
настроены к России. Территория Украины делилась на полки и сотни, а в
управлении городов использовалось так называемое Магдебургское право,
предоставляющее гражданам значительные вольности и права. Украинские
крестьяне сохраняли право на свободный переход от одного помещика к другому,
что затрудняло для России получение с них податей в полном объеме.
В начале 1764 г. в инструкции к князю А.А. Вяземскому при назначении его
генерал-прокурором (главой) Сената Екатерина II писала: “Малая Россия,
Лифляндия и Финляндия - суть провинции, которые правятся конфирмованными им
привилегиями, нарушить оные все вдруг весьма непристойно б было, однакож и
называть их чужестранными и обходиться с ними на том же основании есть
больше, нежели ошибка, а можно назвать с достоверностью глупостью. Сии
провинции, также и Смоленскую, надлежит легчайшими способами привести к тому,
чтоб они обрусели и перестали бы глядеть как волки к лесу... когда же в
Малороссии гетмана не будет, то должно стараться, чтоб навек и имя гетманов
исчезло”.
Осенью 1764 г. Екатерина приняла отставку последнего украинского гетмана
графа К.Г. Разумовского и назначила на Украину генерал-губернатора графа П.А.
Румянцева. В течение последующих десятилетий были постепенно ликвидированы
остатки былой казачьей вольницы, особенности административно-территориального
деления, городские свободы. В мае 1783 г. последовал указ об окончательном
запрете переходов крестьян от одного хозяина к другому, что означало
утверждение на Украине крепостнических порядков.
Для характеристики национальной политики Екатерины II необходимо упомянуть
еще об одном ее нововведении. Речь идет о приглашении в Россию немецких
колонистов. В то время привлечением иностранных специалистов широко
пользовались многие страны, но Екатерина пригласила приехать в Россию простых
крестьян, причем не на время, а навсегда. Основной целью при этом было
освоение территорий Нижнего Поволжья и Приуралья, а впоследствии Крыма и
Северного Кавказа. Характерно, что Екатерина не опасалась, будто пример
свободных немецких крестьян может оказаться вредным для русских крепостных.
Уже в середине 60-х годов XVIII в. В Россию прибыло более 30 тыс.
Переселенцев, которым были предоставлены кредиты на обзаведение, большие
земельные наделы и налоговые льготы, обеспечена свобода вероисповедания.
Вообще надо заметить, что, хотя сама Екатерина всегда была подчеркнуто
набожна и всячески демонстрировала свою приверженность православию, в
отношении других религий она проявляла веротерпимость, которая
распространялась не только на христиан (русских старообрядцев, католиков,
протестантов), но и мусульман. По-видимому, у нее не было предубеждений и
против евреев; когда во второй половине царствования в составе империи
оказалось довольно значительное еврейское население, на первых порах оно
пользовалось такими же правами, как и другие народы. Однако давление со
стороны православного духовенства и русского купечества, опасавшегося
конкуренции с еврейскими торговцами, заставило Екатерину в 1791 г. установить
печально знаменитую черту оседлости, ограничивавшую право евреев селиться на
определенных территориях.
Результаты деятельности образованных Екатериной комиссий, по всей видимости,
не удовлетворили императрицу, поскольку она убедилась, что их члены заботятся
в основном о своих узко сословных интересах. Ей пришла мысль расширить состав
тех, кому была поручена судьба реформ, путем создания законодательной
комиссии из представителей различных социальных групп и регионов страны. Это
новое учреждение получило название Комиссии для сочинения проекта нового
Уложения, или Уложенной комиссии. Подобные комиссии существовали в России и
прежде, однако, впервые предлагалось привлечь к работе выборных депутатов,
которые к тому же должны были привезти с собой наказы своих избирателей. Сама
Екатерина также не собиралась отказываться от роли просвещенной
законодательницы. Для депутатов Комиссии она написала собственный Наказ, в
котором изложила свои представления о содержании и характере законов, которые
необходимо было разработать,
К работе над Наказом императрица приступила в самом начале 1765 г.,
постаравшись соединить в нем основные идеи Монтескье и других ведущих
философов-просветителей и правоведов того времени. Закончив работу над
Наказом, Екатерина должна была представить его лицам из своего ближайшего
окружения, ибо от них во многом зависела устойчивость ее трона. В результате
Наказ подвергся цензуре и из него были выхолощены некоторые наиболее смелые
суждения. Сохранившиеся документы позволяют утверждать, что камнем
преткновения был вопрос о крепостном праве, которое императрица считала
экономически вредным и противоречащим принципам гуманности и справедливости.
Опубликованный в июле 1767 г. Наказ состоял из 20 глав (впоследствии было
прибавлено еще две главы). Начинался он рассуждениями о необходимом характере
законов, который должен соответствовать историческим особенностям народа, для
которого они создаются. Особенностью русского народа, утверждала Екатерина,
является его принадлежность к числу европейских народов. При этом для такой
большой страны, как Россия, необходим самодержавный образ правления, ибо
всякий другой был бы губителен. Цель самодержавия - благо всех подданных.
Самодержавный государь правит в соответствии с законами, за соблюдением
которых следит Сенат. Все граждане равны перед законом, и свобода граждан
состоит в том, что они могут делать все, что разрешено законом. Законы должны
охватывать все сферы жизни государства, и поэтому специальные главы Наказа
посвящены торговле, народонаселению, воспитанию детей. Торговля и
производство, основанные на частной собственности, являются непременным
условием благополучия государства. Зависит оно и от правильного воспитания
граждан - воспитания в духе законов и нравственных идеалов христианства.
В качестве одной из важнейших задач Уложенной комиссии выдвигалась разработка
законов об отдельных сословиях. Поэтому специальные главы Наказа посвящены
дворянству и “среднему роду людей” (так Екатерина называла третье сословие).
При этом императрица сознавала, что дворянство в законы, в то время как
третье сословие этими законами и нужно создавать. Глава о крестьянстве в
Наказе отсутствовала, и не известно, была ли она изначально.
Большой раздел документа был посвящен понятиям преступления, следствия, суда
и наказания. Законы, утверждала Екатерина, создаются не для устрашения, а для
воспитания граждан. Во время следствия недопустима пытка, нет нужды и в
смертной казни. Такого наказания заслуживают лишь преступники, угрожающие
самим основам существования государства, его спокойствию и благополучию.
Государство же, живущее в условиях внутренней и внешней стабильности, может
защитить себя и не лишая своих граждан жизни.
Таково основное содержание Наказа - одного из важнейших документов
екатерининского царствования. Надо, однако, принять во внимание, что Наказ
был всего лишь инструкцией для депутатов Уложенной комиссии: это им
поручалось выработать законы, основанные на сформулированных императрицей
принципах, и воплотить эти законы.
Но уже вскоре после начала заседаний Уложенной комиссии выяснилось, что ее
депутаты плохо подготовлены к законодательной деятельности. Сказывался низкий
уровень образования большинства из них, отсутствие политической культуры,
парламентского опыта, юридических знаний. Время шло месяц за месяцем, а
дискуссии в Уложенной комиссии так и не приносили никаких плодов. В декабре
1768 г. под предлогом начавшейся русско-турецкой войны разочарованная
императрица подписала указ о роспуске комиссии.
Важнейшим выводом, сделанным Екатериной из этой попытки, было представление о
глубоком консерватизме широких слоев ее подданных, а, следовательно, и о
невозможности по-настоящему радикальных реформ.
Первая половина 70-х годов была самой тревожной за всё время царствования
Екатерины II. Сперва страну потрясло известие о «чумном бунте» в Москве в
1771 г., а затем восстание под предводительством Е.И.Пугачева 1773-1774 гг.
Восстание Пугачева, повергшее в ужас дворянскую Россию, имело важные
последствия для определения дальнейшей внутренней политики Екатерины II.
Прежде всего, императрица убедилась в глубоком консерватизме и низших слоёв
населения империи. Во-вторых, стало ясно, что при всех издержках лишь
дворянство могло быть истинной опорой трона. Наконец, в-третьих, восстание
наглядно продемонстрировало глубокий кризис общества и, следовательно,
невозможность и далее откладывать реформы, которые следовало проводить
постепенно, шаг за шагом, путем медленной каждодневной работы. Уже в 1775 г.
Первым плодом реформы стал один из наиболее значительных законодательных
актов екатерининского царствования - «Учреждение для управления губерний
Всероссийской империи».
Опубликование и введение Учреждений в действие ознаменовало начало губернской
реформы, основное содержание которой было связано с реорганизацией системы
местного управления. Необходимость подобной реформы диктовалась самой логикой
развития самодержавного государства, требующей создания строго
централизованной и унифицированной системы, при которой каждая клеточка
обширной территории и каждый её обитатель находились бы под неусыпным
контролем правительства. Эти требования нужно было увязать с сословными
интересами, проявившимися в деятельности Уложенной комиссии, и, прежде всего
с интересами дворянства. При этом Екатерина не забывала и о своих планах
образования в государстве третьего сословия.
В ходе губернской реформы было введено новое административно-территориальное
устройство, по которому страна делилась на 25 губерний: позднее они были
вновь разукрупнены и к концу царствования Екатерины их стало 41. Губерния
представляла собой территорию с населением в 300-400 тыс. человек, которая
делилась на уезды, каждый с населением в 20-30 тыс. человек. Никакие
национально-исторические или экономические особенности регионов при этом
делении не учитывались.
Губернская реформа отделила судебные органы от органов исполнительной власти,
что явилось шагом вперед в реализации принципа разделения властей. Более
того, впервые в русской судебной практике уголовное судопроизводство было
отделено от гражданского. Вместе с тем в организации суда сохранился
сословный принцип, т.е. лица, принадлежавшие к разным сословиям судились в
разных судах, где судьями были представители тех же сословий. Разделение
властей также было неполным, ибо за губернатором было оставлено право
бороться с судебной волокитой и даже разрешалось приостанавливать судебные
решения. Совершенно новым для России был так называемый совестный суд -
всесословный орган, сочетавший функции суда по малозначительным гражданским
делам и прокуратуры и призванный примирять спорящих, прекращать распри.
Недостатки судебной реформы 1775 г. В значительной мере объяснялись
отсутствием в России того времени профессиональных юристов, неразвитостью
права и правовой мысли в целом.
В соответствии с Учреждениями 1775 г. На местах создавались приказы
общественного призрения - первые в России специальные учреждения с
социальными функциями. Они должны были следить за созданием народных школ,
сиротских домов, больниц и т.д.. При этом с характерной для законодательства
XVIII в. дотошностью законом предписывалось, чему и как учить детей, как
содержать больничные и школьные помещения.
Ряд должностей в новых органах управления Учреждения передавали в руки
выборных представителей местного дворянства. Таким образом, с одной стороны,
государству удавалось заместить должности, которые в ином случае могли бы
остаться вакантными, а с другой - выполнить пожелания дворянства о передаче
им власти на местах. Однако на практике самостоятельность местных органов
оказалась мнимой, ибо, будучи избран на должность в местном учреждении,
дворянин вновь превращался в простого государственного чиновника, получающего
жалование от государства.
Учреждения 1775 г. были сложным, многоаспектным и противоречивым документом,
ибо в нем рассматривались разнообразные стороны жизни общества и
государственного управления. В целом же документ этот остался в рамках той
политической программы, которую Екатерина наметила еще в самом начале своего
царствования. В русле этой программы находились и мероприятия в экономической
области.
Императрица отлично сознавала, что мощная индустрия и процветающая торговля -
непременное условие успешного осуществления любого замысла и внутри страны и
вне ее. В основе развития промышленности и торговли, считала она, должен
лежать принцип свободного предпринимательства, базирующегося на частной
собственности. Развитие и внедрение этого принципа в российскую жизнь
проводилось постепенно. Уже в 1760-е годы были ликвидированы монополии в
некоторых отраслях, упростился порядок организации новых предприятий, их
регистрации и т.д.. В 1775 г. были введены льготы для купцов первой, второй
и третьей гильдий, а одновременно увеличен имущественный ценз для записи в
них, т.е. право на запись в купеческую гильдию получали лишь наиболее
богатые, кто был в состоянии «объявить» определенный капитал. По мысли
законодательницы это должно было стимулировать предпринимателей к более
активной деятельности в том же году было введено право открывать промышленные
предприятия без какого-либо специального разрешения правительственный
органов. В 1780 г. специальным указом была закреплена частная собственность
на владение фабриками и заводами. Все эти меры благотворно сказались на
развитии промышленности, в особенности легкой - шелкоткацкой, суконной,
кожевенной, галантерейной и др. Иначе обстояло дело в тяжелой промышленности.
Темпы развития этой отрасли были слишком низкими, оборот капиталов слишком
медленным, и отставание России от ведущих европейских стран становилось всё
большим, хотя на Урале и строились новые металлургические заводы, запускались
новые домны. Важнейшая причина отставания была связана с тем, что на
металлургических заводах Урала использовался главным образом труд крепостных
или так называемых приписных крестьян, которые не были заинтересованы в
продуктивной работе.
В области внешней торговли были отменены монополии отдельных торговых
компаний, заключались международные конвенции об охране торгового
мореходства, в зарубежных морских портах открылись российские консульства.
Среди экспортируемых Россией товаров всё большее место стали занимать
