председателей приказов из военных штаб-офицеров, с возложением обязанности
товарища - председателя на старших султанов и с производством содержания
означенным штаб-офицером наравне с окружными начальниками и председателями
приказов в прочих округах области.
2.И потребные на это издержки возложить на остатки не исполненных по
киргизской степи расходов.
Была изменена система выборов волостных султанов. Это было сделано Положением
Сибирского Комитета об изменении порядка выбора волостных управителей в
киргизской степи и Семипалатинской области. Оно имело следующие содержание:
1.В управители киргизских волостей избираются лица султанского происхождения,
а так же все имеющие офицерские чины, знаки отличия военного ордена, медали
почетные кафтаны, пожалованные при грамотах генерал-губернатора, и те из
ордынцев, которые хотя не имеют никаких отличий, но пользуются особым
уважением народа, в случае избрания их большинством голосов, определяются
исправляющими должности управлений до того времени, когда приобретут знаки
отличия, дающие право на утверждение их управителями.
2.Право избирателей представляется всем султанам, лицам не султанского
происхождения, имеющим чины, медали, почетные кафтаны, аульным старшинам,
почетным биям, внесенным в списки окружных приказов и пяти зажиточнейшим
киргизам из каждого аула, принимая в основание количество скота, показанное в
исчислении для взноса ясака.[50]
3.Не имеющий права избираться не может быть избран.
4.Выборы проводится в областях, в присутствии старшего султана и участкового
заседателя .
5.В отклонение всяких влияний на свободную подачу голосов производится
баллотировка шарами.
6.В окружных приказах ведутся списки для каждой волости лицам, имеющим право
участвовать в выборах.
7.Удаление от должности за преступления и подвергшиеся наказаниям по суду или
оставленные в подозрении не могут быть избирателями и избираемыми.
8.Не явившиеся на выборы могут прислать от себя письменные отказы и давать
руку, а вместе с тем письменное уполномочие доверенным от себя лицом.
9.Не прибывшие на выборы и не приславшие отзыв или доверенное без
уважительных причин лишаются права быть избирателями на этот раз.
10.Уважительными причинами для неявки к выборам и не присылки отзывов
признаются: а) болезнь; б) отлучки из волости.
11.Большинство голосов дает безусловное право на утверждение; при равном
числе голосов преимущество отдается тому из кандидатов, о способностях и
благонадежности которого засвидетельствует старший султан, и вообще тому о
ком у начальства будут в виду одобрительные сведенья.
12.Волостные управители
13.избираются на неопределенное время, но удаления от должности зависит
исключительно от суда, административной власти военного губернатора.
В этом положении явно прослеживается некоторые положительные моменты. Среди
них отмена права наследственности на должности волостных султанов. Интересен
и тот факт, что политика царского правительства переориентации на
экономический сильный слой феодалов черной кости, биев, к 60-м годам XIX века
получает законодательное утверждение, о чем говорят положения , которые
приводились выше.
Отмечая же общие характерные черты системы управления и колониальной политики
в Среднем жузе, нужно подчеркнуть, что введение выборности местных звеньев
управления было положительным.
Эффективность деятельности всех инстанций управления в 60-х годах XIX веке
значительно снижалось из-за огромной переписки, которую они должны были вести
между собой по уставу 1822 года. Окружные приказы, к примеру, ежегодно,
помимо отчета, должны были доставлять следующие сведенья в областную
администрацию:
1.«О приходах и расходах и остаток сумм на содержание приказа.
2.Список лиц, имеющих право участвовать в выборах старших султанов и
кандидатов к ним.
3.Список волостных управителей и почетных киргиз, не имеющих чинов, но
получивших награды от начальства.
4.Списки письмоводителей и толмачей.
5.Ведомости о приходах и расходах округа.»[51]
Все это, в свою очередь, вызывает беспорядки и запутанность в делопроизводстве
приказов и волостных управителей, при чем всю эту переписку должны были
осуществлять старшие -султаны и волостные управители. Последние, не знали
русского языка, полностью полагались на заседателей из русских чиновников,
которые сами являлись полуграмотными людьми. Подобные факты вынуждены были
признать и чиновники областной администрации, считавшие, что документы и
переписка писана часто не ясно и вообще просто небрежно.
[52]
В окружных приказах,все что касается делопроизводства и переписки, ведение
формальных следствий и судопроизводств по уголовным законом империи находилось
в руках русских заседателей. Они же, в свою очередь, и сами плохо разбирались в
общеимперском законодательстве. В то же время, если дело касалось внутреннего
быта казахов, то тут же старшие султаны, ага султаны и волостные управители,
представляя одно целое являлись полновластными хозяевами. Причем заседатели из
русских чиновников, которые должны были контролировать их деятельность, «по
нежеланию или по невозможности понимать киргизскую жизнь не могут
контролировать действия султана, не вмешиваться ради пользы дела».
[53]
К середине 50-х гг. XIX в. Колониальная администрация, затруднялась проводить
действенный контроль за местными органами власти, разбросанными по огромной
территории области сибирских киргизов, и в целях дальнейшего усиления
колониальной политики в крае, а так же из-за экономического развития отдельных
частей области, особенно Семипалатинского экономического региона, в котором
бурные развитие получило торговля, обрабатывающая промышленность, поднимается
вопрос разделения области на две самостоятельные территориальные единицы, что
было признанно и самими царскими чиновниками. В связи с этим 1854 году 19 мая
было утверждено следующие положение об управление Семипалатинской области.
[54] Из частей, находившихся на левом фланге киргизской степи, а и именно
:Кокбектинского и Аягузского внешних округов, Семиречинского края, земель
занимаемых казахами. Кочевниками на внутренней стороне Сибирской линии по
правую сторону р. Иртыша и городов: Семипалатинска, Усть-Каменогорска и
Бухтарминского укрепления была образованна особая область с наименованием
Семипалатинской. В составе ее, кроме перечисленных местностей вошли станции
Копальская с принадлежащими к ней укреплениями и землями, и Заилийское
укрепление. С отделением левого фланга в степи в составе Семипалатинской
области, правый фланг степи, состоявший из пяти округов, был отделен в область
Сибирских киргизов, при чем Пограничный Начальник, был переименован в Военного
Губернатора, а Пограничное Управление -в Областное Правление Сибирских
киргизов. Семипалатинская область была разделена на округи: Семипалатинский
внутренний, в состав которого вошли пространство, занимаемаемое киргизами,
кочевавшими на внутренний стороне линии Сибирского войска по правую сторону р.
Иртыша, города Семипалатинск и Усть-Каменогорска, Бухтарминское укрепление и
селения по Иртышской линии от крепости Железинской до Мало-Нарымска
включительно: Кокбектинская и Аягузский внешние и Капальский Военный округа.
Город Семипалатинск был возведен на степень областного, а станицы: Кокбекты,
Аягуз и Копальская -на степень окружных городов, с назначением в первый
Полицмейстера и в последние офицеров к исполнению обязанностей а городничих.
[55] Областное управление состояло из военного Губернатора, заведовавшим
войсками во внешних округах области и областного правления в следующем
составе: Председатель -Товарищ Военного Губернатора, пять Советников (один из
казахов) и Асессор.[56]Кроме того при
Губернаторе, кроме канцелярии по штату состояли Областной Землемер с двумя
чертежниками и Горный Ревизор. Для заведования прокурорской частью в области
назначался стряпчий казенных и уголовных дел. Областное правление исполняло
обязоности Губернского Правления, Казенной Палаты и Губернского Суда.
Управление внешними округами оставлено на прежнем основании, а управление
Семипалатинским внутренним округом, было возложено на Окружной Приказ, который
был образован из окружного военного начальника (он же Председатель) старшего
-султана (Товарищ Председателя) трех русских и одного казахских заседателей.
[57] Кочевые были разделены на волости и аулы. Аулы управлялись старшинами,
а волости -султанами или «почетными киргизами»;те и другие по выбору народа на
неопределенное число лет.[58] Киргизы
внутреннего округа были обложены ясаком со скота: лошадей, баранов с 60 голов
по одной штуке, по ценам утвержденным в 1852 году для внешних округов.
[59]
Старшие султаны, здесь, превратились в простых исполнителях воли окружных
военных начальников. По этому здесь становится более заметным влияние
чиновников колониальной администрации, так как вместо выборного старшего
султана главой округа становился русский чиновник из военных. Как выразился
один из чиновников: «от подобного изменения основных степных положений,
бесспорно, выиграла правительственная власть... и политическая централизация
заметна»[60]
Резко сократив компетенцию старших султанов, царская колониальная
администрация была вынуждена в управлении казахами в большей мере опираться
на волостных управителей и аульных старшин, которым были даны более широкие
полномочия, чем в соседней области сибирских казахов.
В результате всех этих изменений усилилось влияние колониальной политики в
Семипалатинской области, был усилен так же и налоговый гнет.
Самоуправление в Казахстане в период с 1867 по 1916г.
Административная реформа 1867 года в Казахстане была лишь следствием
основного перелома в проводимой царской политике, по отношению ко всем
подданным Российской империи. Административная реформа 1867 года была весьма
обширной и прогрессивной для своего времени.
Административная система существовавшая до 67-го года перестала отвечать
интересам российской администрации, а так же коренного населения Казахстана,
так как сложившиеся за века локальные особенности кочевой культуры, в корне
противоречили европейской культуре.
«При проведении вопроса о структуре местного самоуправления Казахстана в
законодательном порядке, значительная часть постановлений проекта 1867 года
была сохранена как в положении об управлении Туркестанским краем 1886 года, так
и в степном положении 1891 г.»[61] Те
немногие изменения, которые были сделаны в вышеупомянутых постановлениях
заключались в следующем:
1) Порядок разделения аула на пятидесятства (т.е. каждые 50 кибиток
представляли собой разновидность административной единицы, которая избрала из
своей среды одного выборного на волостной съезд), который существовал по
положению 67-го года, был отменен, и выборные избирались на общем аульном
сходе из расчета, один на 50 кибиток.
2) Полномочия властных съездов у оседлого населения были прерваны к аналогично
существующим у кочевой части населения. «Раннее полномочия волостных съездов
были ущемлены в связи с переселенческой политикой»
[62]
3) Существовавшая по реформе 67-года кибиточная подать в размере 2 рубля 75
копеек была увеличена до 4 рублей., а прежде изымаемый с оседлого населения
Херадж и Тананный сбор были заменены поземельным налогом.
4) Реформа 1867-го года создала относительно демократические начала в
казахском самоуправлении: несменяемость аульных и волостных старшин на период
срока их полномочий, невозможность влияний на ход выборов. Но Степное и
Туркестанское положение представили царской администрации. Право отменять
выборы и менять старшин, предоставив прежде рассмотрение данного вопроса
военному губернатору; а кроме того генерал-губернатор имел право назначать
волостных старшин без проведения выборов, но только в исключительных случаях
.( Правда, как показывает наша история «исключительных» случаев было
довольно-таки много).
5) «По Туркестанскому и Степному положениям было строго определены
количественные стандарты для административных единиц: для аулов- 200 кибиток,
для волости -2000 кибиток»1 . Но местные
особенности сделали проведение данных стандартов в жизни почти невозможными. И
каждая администрация не придавала вышеуказанным нормам обязательного значения,
но старалась выполнить их по мере возможности.
Можно с уверенностью сказать, что в Казахстане того периода Туземное
самоуправление носило чисто декоративный характер, так как полномочия
нижеуказанных органов имели номинальный характер, и за установленным порядком
вещей осуществляли бдительный надзор областные и уездные администрации.
К органам местного самоуправления в Казахстане можно было отнести, у
кочевников: аульные съезды, особые съезды, волостные съезды; у оседлого
населения( большая часть которого была сосредоточена в Семиречье): сельские
сходы, частные сходы и т.д.
В круг ведомства аульных съездов входило:
1) избрание аульных старшин (которое, как правило производилось по триальной
системе, где 20 кибиток представляли собой 1 голос); волостных выборных (так
же по триальной системе, где 50 кибиток представляли собой 1 голос); а так же
на аульных съездах выбирались уполномоченные на особые съезды кочевников.
2) «так же на аульных на аульных съездах ставились вопросы об изгнании того или
иного члена рода, с последующей выплатой податей и повинностей аулом, до
следующей податной переписи»1
3) «так же ставились вопросы об опекунстве, которые до выхода Туркестанского
положения не входили в круг рассматриваемых аульным съездом вопросов, так как
казахское обычное право не было знакомо с данным институтом в том виде, в
котором оно существовало в России. С выходом же Туркестанского положения
данному вопросу стали уделять много внимания, хотя бы потому, что на аульном
съезде мог иметь голос лишь кибитковладелец не состоящий под опекой.»
2
4) вопросы о разделе семейного имущества.
5) каждый год обсуждались вопросы о распределении зимних стоянок и летних
пастбищ между «отдельными кибитковладельцами»
3, а так же в нередких случаях исполнили судебные функции при разборе
земельных споров.
6) вопросы об общественных нуждах, в том числе выдача доверенностей по
общественным делам.
7) своего рода социальные программы по поддержанию должного уровня
образований и соответственные денежные сборы на них.
8) «вопросы по контролю фискальной политики, в том числе рассматривались дела
недоимщиков налогов, а так же порядок взимания налогов»
1
9) порядок образования контингента общественных работников (как правило
имеющих способности к дипломатической и канцелярской работе), и назначение им
жалования в пределах двухстах рублей в год.
Аульные старшины, которые избирались на аульных съездах простым большинством
голосов, в течении своего трехлетнего срока полномочий, несли довольно таки
широкий круг обязанностей.
Аульный старшина был обязан регулярно созывать аульный съезд, для проведения
выборов, на которых избирались выборные на волостной съезд и особый съезд
кочевников. На проведении вышеупомянутых выборов аульный старшина должен был
осуществлять контроль за проведением, обеспечивать общественный порядок, но
«без вмешательства в самую сущность выборов.»
2
Аульный старшина в течение своих полномочий был обязан документально
фиксировать и вести списки умерших, брачующихся и новорожденных, а также
вести отчётность об изменение национального и количественного состава аула с
последующим предоставлением выше указанных данных волостному управителю.
Аульный старшина должен был вести контроль за общественными расходами, с
целью исключить злоупотребления общественной казной (хотя на практике, сами
старшины довольно-таки часто злоупотребляли своим должностным положением ). В
случаях перекочёвок из одной волости в другую, они должны были осуществлять
документационную переписку с волостными управителями и уездными начальниками.
Аульные старшины так же осуществляли контроль за материальными
благосостоянием кибитковладельцев и данные полученные в ходе наблюдения
заносились в подручную документацию, которая впоследствии проверялась
волостным управителем.
Старшины со своими помещиками осуществляли сбор налогов в ауле и выдачу
соответствующих документов кибитковладельцами. Собранные денежные средства
передавались волостному управителю, вместе с так называемыми «шнуровой»
книгой, в которой отмечалось, где и когда была выплачена та или иная сумма.
1
Ко всему аульный старшина с вступлением в должность обязан был сделать
провереку последних данных податной переписки; впоследствии результаты
проверки пересылались на рассмотрении волостного съезда.
Любопытно отметить роль функции волостного съезда у кочевников, который
являлся следующей ступенью в самоуправлении Казахстана.
Волостной съезд проводился, как правило отдельно у кочевого и у осёдлого
население, даже если они проживали в пределах одной волости. Волостной съезд
состоял согласно существовавшей тогда мажоритарной системе, из выборных,
которые избирались на аульных съездах, в количестве «один на каждый 50 кибиток»
2 «Выборные же от аульных съездов на первом волостном съезде избирали
волостного управителя, который в последствии, в течении 3-х летнего срока
своих полномочий, вместе с уездным начальником назначал место и время созыва
волостного съезда»1.К тому же волостной
управитель был обязан следить за общественным порядком на волостных съездах.
