состоял из 20 тематических глав и 526 статей. Большая часть текста была, как
видно, заимствованной. Однако в итоге у Екатерины вышло самостоятельное по
конструкции и по политическим принципам творение. Разработанные ею постулаты
законов были направлены на упрочение неограниченной власти монарха,
законности, основанной на "разумной снисходительности", на гарантии
гражданских прав в виде привилегий сословиям, на общее реформирование
правовой системы в духе этих начал.
Первые пять глав фиксировали самые важные принципы власти государственного
правления в России как непререкаемые, "фундаментальные" начала жизни общества
вообще. (В "Наказе" было и небольшое введение, где Екатерина II развивала
мысль о том, что стремление закона к блаженству каждого и всех есть и правило
христианского вероучения). Одна из самых первых статей "Наказа" провозглашала
Россию европейской державой. У этого положения был важный политический
подтекст: следуя критериям Монтескье, все закономерности европейской
государственности присущи России, несмотря на её особую обширность. Главная
из таких закономерностей - "Государь в России самодержавный; ибо никакая
другая, как только соединённая в его особе власть не может действовать сходно
с пространством такого великого государства". А "всякое другое правление не
только было бы России вредно, но и в конец разорительно" . Однако у новой,
правовой, монархии новая цель: все действия людей "направить к получению
самого большого ото всех добра", способствовать процветанию общества,
гарантировать права граждан-подданных. Государь не может и не должен везде
править сам, хотя именно он полагался юридическим источником всякой власти в
государстве. Это показывает, что "Наказ" вполне сохранял абсолютизм монархии.
В стране должны существовать подчинённые монарху "правительства" -
учреждения, которые проводят в жизнь законы, но могут вместе с тем
ходатайствовать о выявлении недостатков этих законов. Особым учреждением с
особыми правами был Сенат, существовавший в России ещё во времена Петра I. На
Сенат возлагались функции конституционного контроля за действиями других
властей "сходственно с законами, во основании положенными, и с
государственными установлениями".
Законность и законы не должны стать в государстве самоцелью, они обязаны
"предохранять безопасность каждого особого гражданина". Все равны перед
государственным законом, что и провозглашалось в "Наказе": "Равенство всех
граждан состоит в том, чтобы все подвержены были тем же законам". Чрезмерное
же понимание равенства, стремление к стиранию различий между бедными и
богатыми, между разными чинами и званиями, "когда всяк хочет быть равный
тому, который законом поставлен был над ним начальником" - это "умствование"
разума, гибельное для общества. Законы должны сохранять и "вольность"
гражданина, которая, однако, заключается в том, "чтоб делать всё, что кому
угодно". В правильном государстве "вольность" есть право делать то, что
"законы дозволяют".
Главы 6 и 7 в общей форме фиксировали правила построения такого
законодательства, где "вольность" граждан уживалась бы с самодержавным
правлением.
Следуя мысли Монтескье, "Наказ" отмечал, что законы в обществе связаны со
многими факторами: верой, климатом, политикой правительства, правами. Всё это
формирует исходное "народное умствование". Правильные законы должны следовать
этому духу народа. "Ничего не должно запрещать законами, кроме того, что
может быть вредно или каждому особенно, или всему обществу". Если народ
делает что-либо без принуждения, значит, делает это охотно и хорошо - в этом
главное правило лучшей государственной политики. Однако в "Наказе"
отмечалось, что не всегда самые полезнейшие дела и разумные меры находят
ответ в народных умах. Такое острое противоречие между властью и осознанными
потребностями нации следует решать путём всемирного просвещения. "Для
введения лучших законов необходимо потребно умы людские к тому приготовить".
Главы 9 и 10 специально устанавливали конкретные принципы законодательства в
сфере уголовного права. Правильно построенный уголовный закон провозглашался
важнейшей гарантией гражданской "вольности". "Наказ" категорически воспрещал
любые жестокие по форме наказания, сокращал возможные случаи смертной казни.
Суд также учреждение не столько карательное, сколько орган охраны общества и
гражданина. И так как суд действует в реальном сословном обществе, то в нём
гарантии судебной справедливости должны заключаться в участии выборных
представителей от сословий в рассмотрении дел.
Главы 11-18 посвящались законодательству в социально-правовой сфере и
гражданскому праву. Общество разделено на три сословия, исходя из
естественного и исторического различия занятий. Более почётное место дворян
гарантировало им особые привилегии на службе, в собственности. Но и для
крестьянства важно "учредить что-либо полезное". Закон должен охранять всех,
но гражданские права предоставляются соответственно сословно.
Последние, 19 и 20 главы "Наказа" устанавливали некоторые правила в отдельных
вопросах законодательства. Декларировалась свобода вероисповедания,
запрещались не предусмотренные законом суды.
Правительство придавало "Наказу" особое значение. Однако сама работа Комиссии
Уложения затягивалось. Путаница, несовершенство организации Комиссии
создавали препятствие для успешного ведения дела. Наряду с неумелой
постановкой самих задач другим препятствием к успеху дела являлось смешение
подготовительных работ с прямой обязанностью. В конце 1767 года Комиссию
перевели в Петербург, где её деятельность также ничего не достигла. В конце
1768 года члены общего собрания были распущены ввиду войны с Турцией.
Екатерина понимала неуспех дела и, оценив обстановку, распустила общее
собрание, оставив некоторые частные комиссии, которые работали до 1774 года.
Но и они работали немногим лучше. Таким образом, вследствие отсутствия
подготовительных работ, непрактичности и неопределённости внешней организации
дела и практического неумения руководителей Комиссия Уложения была
упразднена.
Несмотря на полную неудачу Комиссии, она всё-таки имела важные последствия
для последующей деятельности Екатерины II. В этом плане большую роль сыграло
собрание депутатов 1767-1768 гг. Депутаты привезли массу наказов, их
выступления были оставлены в архивах Комиссии, таким образом мнения как
сословий, так и отдельно избранных ими лиц о предметах, интересовавших
императрицу, были высказаны. Был собран огромный фактический материал,
отразивший картину взглядов, настроений и интересов тогдашнего общества.
Кроме того, Екатерина сумела заставить россиян задуматься о государственной
вольности, политических правах, веротерпимости, равенстве всех подданных
перед лицом Закона. Комиссия показала, что именно надо исправить и к чему
нужно приложить эти принципы. После роспуска Комиссии Уложения Екатерина II
начала собственную разработку серии законодательных актов, составивших
реформу "просвещённого абсолютизма", основой для которой стали принципы и
правила ранее изданного "Наказа". Особенно важное значение имела реформа
местного самоуправления.
Губернская реформа
Губернские учреждения императрицы Екатерины II составили целую эпоху в
истории местного управления России. В 1775 году вышел в свет обширный
законодательный документ "Учреждение для управления губерний". В соответствии
с этим документом вступило в силу новое административно-территориальное
деление, были внесены большие изменения местного управления. Эта система
просуществовала почти столетие.
Все вновь образованные губернии и уезды получили единообразное устройство,
основанное на строгом разделении административных, финансовых и судебных дел.
Во главе губернии стоял назначаемый правительством губернатор со своим
заместителем - вице-губернатором. Иногда две или три губернии объединялись
под управлением наместника - генерал-губернатора. Страна была разделена на 50
губерний; провинции были упразднены, каждая губерния делилась на 10-12
уездов. В основе такого деления лежал принцип численности податного
населения. Для губерний и уездов было установлено определённое количество
жителей: по 300-400 тысяч и по 20-30 тысяч человек соответственно.
С изменением границ прежних административных территорий возникли новые
уездные и губернские центры. Система местной власти была реорганизована.
Слабость прошлой местной власти проявлялась в её неспособности собственными
силами подавить антиправительственные выступления. Это убедительно доказали
события московского "чумного бунта" 1771 г. (широкого выступления, вызванного
строгостями карантина), а особенно восстание Пугачёва. Теперь в распоряжении
центральной власти находились многочисленные административные учреждения,
любое вооружённое выступление встретило бы скорый и жестокий отпор.
Екатерина II выработала свои положения о губерниях, стремясь, в первую
очередь, увеличить силы администрации, разграничить ведомства и привлечь к
управлению земские элементы. В каждом губернском городе были установлены:
губернские правления во главе с губернатором (имело административный
характер, представляло правительственную власть и являлось ревизором всего
управления), уголовная и гражданская палаты (высшие органы суда в губернии),
казённая палата (орган финансового управления), верхний земской суд (судебное
место для дворянских тяжб и для суда над дворянами), губернский магистрат
(судебное место для лиц городского сословия по искам и тяжбам на них),
верхняя расправа (судебное место для одноверцев и государственных крестьян),
приказ общественного призрения для устройства школ, богаделен и т. п. Все эти
учреждения носили коллегиальный характер и считались сословными, но реально
вся власть принадлежала губернатору.
В каждом уездном городе находились: нижний земский суд (ведал делами уездной
полиции и администрации, состоял из исправника и заседателей), уездный суд
(для дворян, подчинялся Верхнему земскому суду), городской магистрат
(судебное место для горожан, подчинялось губернскому магистрату), нижняя
расправа (суд для государственных крестьян, подчинялся верхней расправе).
Судебная реформа
Очень сложно было судоустройство. Впервые в России появился суд, отделённый
от исполнительной власти, хотя и зависимый от неё. Деятельность новых органов
приобрела черты самоуправления, так как в ней принимали участие местные
жители. Новые суды были выборными. Отдельно избирались суда для дворян,
городского населения и для тех крестьян, которые не находились в крепостной
зависимости (крепостных судил в основном сам помещик). Главная роль в этой
новой судебной системе принадлежала помещикам. Каждые три года все уездные
дворяне должны были съезжаться в центральный город уезда, чтобы выбирать из
своей среды местную администрацию - предводителя дворянства, капитана-
исправника, заседателей в суды, палаты и другие учреждения. В результате
дворяне каждого уезда образовали сплочённое общество, через своих
представителей влиявшее на управление делами уезда.
Судебная реформа отнюдь не означала ослабления мощной и разветвлённой системы
центрального управления: её лишь "разгрузили" от мелких текущих дел, дав
сословиям (дворянам, мещанам, крестьянам) права решать их самостоятельно.
Таким образом, реформа 1775 года сделала большой шаг вперёд в разделении
административных, судебных и финансовых дел.
Вследствие областной реформы был усилен полицейско-дворянский надзор за
населением, увеличено число чиновников. Появились 216 новых городов за счёт
упразднения автономии окраин (в 1775 г. была уничтожена Запорожская Сечь,
упразднено казачье самоуправление на Дону, ликвидирована автономия Эстляндии
и Лифляндии).
Таковы были главные меры, предпринятые Екатериной II относительно управления
государством. В результате императрица усилила состав администрации,
правильно распределила ведомства между органами управления и дала широкое
участие земству в новых учреждениях. Но недостатком местного учреждения 1775
г. явилась прежняя система в центральном управлении, обязанность руководства
и общего наблюдения. За исключением двух учреждений (совестного суда и
приказа общественного призрения) все остальные были органами какого-либо
одного сословия. Самоуправление получило строго сословный характер: оно не
было нововведением для горожан, но было крупной реформой для дворянства.
"Жалованная грамота дворянству"
В 1785 году Екатерина II обнародовала Жалованную грамоту дворянству и в ней
подтвердила все его права, полученные от прежних государей, наделив новыми.
При Петре I дворянин обладал обязанностью бессрочной службы и правом личного
землевладения, причём это право принадлежало ему не исключительно и не
вполне. При императрице Анне Иоанновне дворянин облегчил свою государственную
службу и увеличил землевладельческие права. При Елизавете он достиг первых
сословных привилегий в сфере имущественных прав и положил начало сословной
замкнутости. При Петре III с дворян была снята служебная повинность и они
получили некоторые личные права.
Становясь привилегированным и обособленным сословием, дворянство до 1785 года
не имело ещё сословной организации, а с уничтожением обязательной службы
могло потерять и служебную организацию Учреждения 1775 года, которая давала
дворянству самоуправление и внутреннюю организацию. Каждые три года для
избрания должностных лиц дворяне должны были съезжаться всем уездом, избирали
уездного предводителя, капитана-исправника и заседателей в различные
учреждения. Дворянство каждого уезда становилось целым сплочённым обществом и
через своих представителей управляло всеми делами уезда; и полиция, и
администрация находились в руках дворянского учреждения (нижний земский суд).
По своему сословному положению дворяне становились с 1775 года не только
землевладельцами уезда, но и его администраторами.
Так как большое число чиновников принадлежало к дворянству, то не только
уездное, но и губернское управление вообще сосредотачивалось в руках
дворянства. Дворянство из своих родов поставляло главных деятелей в
центральные управления. Таким образом, с 1775 года вся Россия от высших до
низших ступеней управления (кроме разве городских магистратов) стала
управляться дворянством: вверху оно действовало в виде бюрократии, внизу - в
качестве представителей дворянских самоуправляющихся обществ. Такое значение
имели для дворянства реформы 1775 года, они дали ему сословную организацию и
первенствующее административное значение в стране. В "Учреждениях для
управления губерниями" организация, данная дворянству, и её влияние на
местное самоуправление рассматриваются как факты, созданные в интересах
государственного управления, а не сословий. В изданной 21 апреля 1785 года
Жалованной грамоте дворянству начала сословного самоуправления
рассматриваются уже как сословные привилегии наряду со всеми правами и
льготами, какие дворяне имели раньше. Таким образом, Жалованная грамота 1785
года явилась подтверждением закона о дворянстве, и в ней было добавлено
признание дворянства уже не одного уезда, но и целой губернии за отдельное
общество с характером юридического. Грамотой 1785 года был завершён процесс
сложения и повышения дворянского сословия.
При Екатерине II дворянин стал членом губернской дворянской корпорации,
привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление. Грамота
1785 года установила, что дворянин не может иначе, как по суду, лишиться
своего звания, передаёт его жене и детям. Он освобождался от податей и
телесных наказаний, владел как неотъемлемой собственностью всем, что
находилось в его имении, освобождался окончательно от обязательной прежде
государственной службы, но не мог принимать участие в выборах на дворянские
должности, если не имел офицерского чина. Лишение дворянского достоинства
могло производиться лишь по решению Сената с высочайшим утверждением. Имения
осуждённых дворян не подлежали конфискации. Дворянство отныне именовалось
"благородным".
К таким результатам пришло дворянство к концу XVIII века. Политика
императрицы дала дворянскому сословию исключительные личные права, широкое
право сословного самоуправления и сильное влияние на местное управление. Эти
привилегии дворянства способствовали дальнейшему закрепощению крестьян,
ограничению их прав и усилению над ними господства помещиков.
Отношение к крепостному праву
Какие бы свободолюбивые идеи ни исповедовала Екатерина II, как бы ни было
велико её желание искоренить в России "крепостное рабство", пойти на
радикальные меры она не решалась. Императрица понимала, что тем самым
противопоставит себя опоре трона - дворянству, не готовому поступиться
собственными привилегиями. Она пыталась действовать окольными путями и
предложила членам российского Вольного экономического общество публично
обсудить положение крестьян, надеясь заставить своих подданных хотя бы
осознать политическую опасность и аморальность крестьянского права. Екатерина
допустила обсуждение этого вопроса не только в правительственных кругах, но и
в сфере общественной жизни. Таким образом, именно в век Екатерины
общественная мысль обратилась к теоретическому обсуждению крепостного права.
Екатерина предпринимала более решительные меры и на практике. Она запретила
свободным людям и отпущенным на волю крестьянам вновь вступать в крепостную
зависимость. По её распоряжению для вновь учреждённых городов правительство
выкупало крепостных крестьян и обращало их в горожан. Дети крепостных,
принятые на государственное попечение в воспитательные дома, становились
свободными. Екатерина готовила указ, согласно которому дети крепостных,
родившиеся после 1785 года, считались вольными. Мечтала она осуществить и
другой проект - он привёл бы к постепенному освобождению крестьян при
переходе имений из одних рук в другие. Но опубликован этот проект не был, так
как императрица опасалась дворянского недовольства. Кроме того, при всём
своём свободолюбии и пристрастии к республиканским идеалам Екатерина II
никогда не собиралась ограничивать государственную власть монарха: она
рассчитывала на те огромные возможности, которые предоставляли ей положение
самодержицы для проведения в стране реформ, и совсем не желала рисковать
