согласия которого ни один законопроект не имел силы, в большинстве случаев
ставила препоны на пути буржуазно-демократической эволюции.
В третьей Думе махрово расцвел национализм. Так, была создана новая фракция
"Союз националистов" со своим клубом. Она конкурировала с черносотенной
фракцией "Русское собрание"; обе они подкармливались правительством. Эти две
группировки во многом и составляли "законодательный центр" Думы. Фракции
тешились национализмом, ксенофобией, антисемитизмом. Дух последнего витал над
Россией густым смрадом. Столыпин после поездки в Крым, где градоначальником
был генерал Думбадзе, рассказывал историю о том, как хор детей Думбадзе пел
песенку про одесского депутата О. Я. Пергамента, крещеного еврея, юриста и
математика, бывшего заметным членом III Думы:
Жид Пергамент попал в парламент,
Сидел бы дома и ждал погрома.
Национализм был хорошей альтернативой "еврейскому социализму" и завоевывал
прочные позиции в обществе.
Экономический подъем, сопровождавшийся относительным социальным упокоением и
продолжавшийся до начала первой мировой войны, провоцировал крайне правое
черносотенное окружение царя к действиям по ликвидации даже видимости
парламентаризма. Стоявший на пути этому реакционному курсу Столыпин был убит
в 1911 году в Киеве. Премьером стал министр финансов Коковцев, которого
сегодняшним языком можно назвать технократом. Бесцветный политик, неплохой
менеджер, содействовавший развитию промышленности, финансов и торговли,
привлечению иностранных инвестиций, Коковцев продолжил линию Столыпина на
взаимодействие с Думой.
Несмотря на свое долгожительство, третья Дума с первых же месяцев образования
не выходила из кризисов. Острые конфликты возникали по разным поводам: по
вопросам реформирования армии, по извечно не решенному в России крестьянскому
вопросу, по вопросу об отношении к "национальным окраинам", а также из-за
личных амбиций, раздиравших депутатский корпус и в те времена. Но и в этих
крайне трудных условиях оппозиционно настроенные депутаты находили способы
высказывать свое мнение. С этой целью депутаты широко использовали систему
запросов. На всякое чрезвычайное происшествие депутаты, собрав определенное
количество подписей, могли подать интерпелляцию, то есть требование к
правительству отчитаться о своих действиях, на что должен был дать ответ тот
или иной министр.
Интересный опыт был накоплен в Думе при обсуждении различных законопроектов.
Всего в Думе действовало около 30 комиссий. Большие комиссии, например
бюджетная, состояли из нескольких десятков человек. Выборы членов комиссии
производились на общем собрании Думы по предварительному согласованию
кандидатур во фракциях. В большинстве комиссий все фракции имели своих
представителей.
Каждый проект рассматривался Думой в трех чтениях. В первом, которое
начиналось с выступления докладчика, шло общее обсуждение законопроекта. По
завершении прений председатель вносил предложение о переходе к постатейному
чтению.
После второго чтения председатель и секретарь Думы делали свод всех принятых
по законопроекту постановлений. В это же время, но не позднее определенного
срока, разрешалось предлагать новые поправки. Третье чтение являлось по
существу вторым постатейным чтением. Смысл его состоял в нейтрализации тех
поправок, которые могли пройти во втором чтении при помощи случайного
большинства и не устраивали влиятельные фракции. По завершении третьего
чтения председательствующий ставил на голосование законопроект в целом с
принятыми поправками.
Собственный законодательный почин Думы ограничивался требованием, чтобы
каждое предложение исходило не менее чем от 30 депутатов.
В октябре 1912 г. состоялись выборы в четвертую Думу. Они отличались еще
более грубым вмешательством со стороны правительства, чем выборы 1907 г.
Широкие размеры приняло использование духовенства для давления на избирателей
с целью проведения в Думу крайних монархистов-черносотенцев. Действия
исполнительной власти достигла только частичного успеха. Усиление
черносотенного крыла сопровождалось усилением правых либералов за счет
утративших лидерство октябристов. Наиболее передовая буржуазно-
демократическая часть общества отдала свои голоса кадетам, а также возникшей
как раз под выборы идейно близкой кадетам, ноуболее правой прогрессивной
партии (прогрессистам). Прогрессисты не были связаны с крупными
землевладельцами. Они отражали взгляды антифеодального промышленного и
финансового капитала. Соответственно их лидерами были Коновалов и братья
Рябушинские. Съежившаяся фракция октябристов оказалась на правом фланге
вменяемой части думцев. В социал-демократической фракции по инициативе
большевиков произошел раскол. Забавный парадокс. Большевиков в единой фракции
было меньшинство, всего шесть человек, меньшевиков - большинство.
Обстановка не позволила четвертой Думе сосредоточиться на крупномасштабной
работе. Ее постоянно лихорадило. К тому же с началом в августе 1914 года
мировой войны, после крупных провалов русской армии на фронте, Дума вступила
в острейший конфликт с исполнительной властью.
В августе 1915 г. тяжелые военные поражения вынудили фракции кадетов,
прогрессистов и октябристов объединиться в так называемый "прогрессивный
блок". Блок потребовал от царя изменить принципы формирования правительства,
сделать его ответственным перед Думой, назначать премьера только с согласия
Думы. В предлагаемый одновременно пакет неотложных действий был включен
необходимый минимум либеральных реформ.
Тогда, в 1915 году, царизм мог поделиться не только властью, но и
ответственностью с Думой. У монархии появился бы шанс на выживание. Но
Николай II, его семья и окружение не хотели делиться ничем. Исполнительная
власть, пренебрегая мнением лояльных депутатов, никаких не экстремистов,
отвергла выдвигаемые требования.
3 сентября 1915 года после принятия Думой выделенных правительством кредитов
на войну ее распустили на каникулы. Вновь Дума собралась только в феврале
1916 года.
Но проработала Дума недолго. 16 декабря 1916 года была вновь распущена.
Возобновила деятельность 14 февраля 1917 года в канун февральского отречения
Николая II. 25 февраля опять распущена. Больше официально не собиралась. Но
формально и фактически существовала.
Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. При нем она
работала под видом "частных совещаний". Большевики не раз требовали ее
разгона, но тщетно. 6 октября 1917 года Временное правительство постановило
Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание. 18
декабря 1917 года, одним из декретов ленинского Совнаркома была упразднена и
канцелярия самой Государственной думы.
Глава IV. Государственный Совет и его полномочия.
Впервые замысел учреждения Государственного совета возник еще при императоре
Александре I в условиях подготовки больших преобразований. В основу тогдашних
конституционных проектов, подготовленных Михаилом Сперанским, был положен
принцип разделения властей: законодательные полномочия предполагалось
передать новому выборному органу - Государственной Думе, исполнительные -
министерствам, судебные - сенату. В результате последовательного проведения
такой реформы император при сохранении за ним широких и реальных властных
прерогатив стал бы фактически конституционным монархом, а связующим органом
между главой государства и обособленными ветвями власти и призван был
послужить Государственный совет Российской империи - своего рода русский
аналог палаты лордов, формируемый из лиц, назначаемых главой государства.
Впрочем, в итоге получилось совсем не то, что задумывалось. В эпоху реформ
Александра II предпринимались неоднократные попытки создания выборного
законосовещательного представительства двухпалатного типа и придания именно
Государственному совету функций верхней палаты, состоящей из членов, как по
назначению, так и по выборам. Но ни один из подобных замыслов не был
реализован.
В то же время сфера компетенции Государственного совета расширялась за счет
функций, часто исполняемых при конституционных режимах парламентскими
учреждениями. Он предварительно рассматривал вопросы об объявлении той или
иной части империи на чрезвычайном положении, об объявлении войны и
заключении мира, а также важнейшие финансовые дела: годовую роспись доходов и
расходов, сметы министерств, выдачу ведомствам сверхсметных кредитов, отчеты
о государственных доходах и расходах, введение новых сборов и налогов и др.
Именно Государственный совет оказал серьезное сопротивление ряду крупных
инициатив правительства Александра III, направленных на пересмотр
реформаторского законодательства 1860-х годов.
Лишь в 1906 г., с созданием Государственной Думы, Государственный совет
претерпел наконец существенную реформу: он был превращен в верхнюю
законодательную палату парламента.
Государственный Совет являлся государственным органом, в котором обсуждались
законодательные предположения, восходящие к верховной самодержавной власти по
силе Основных Государственных Законов. В Государственном Совете имелись
специальные Департаменты и Особые Присутствия для рассмотрения особых дел.
Государственный Совет образовывался из Членов по Высочайшему назначению и
Членов по выборам, причем общее число Членов Государственного Совета,
призываемых по назначению, не должно было превышать общего числа Членов
Совета по выборам. Состав присутствующих в Совете Членов по Высочайшему
назначению мог быть пополняем из числа как не присутствующих в Совете, так и
вновь назначаемых. Члены по Высочайшему назначению увольнялись только по их о
том просьбам.
Состав Членов Совета по выборам мог быть заменен новым составом до истечения
срока полномочий (ст. 18) по указу царя. Им же назначались и новые выборы
Членов Совета.
Члены Государственного Совета по выборам избирались: 1) от духовенства
Православной Российской Церкви; 2) от Губернских Земских Собраний; 3) от
Дворянских обществ; 4) от Императорской Академии Наук и Императорских
Российских Университетов; 5) от Совета Торговли и Мануфактур, Московского его
отделения, местных Комитетов Торговли и Мануфактур, биржевых комитетов и
купеческих управ, и 6) от населения Великого Княжества Финляндского.
От духовенства Православной Российской Церкви избирались Святейшим Синодом
шесть Членов Государственного Совета: трое из монашествующего православного
духовенства и трое из белого православного духовенства.
Каждое Губернское Земское Собрание избирало по одному Члену Государственного
Совета.
Дворянские общества в губерниях и областях, в которых производятся дворянские
выборы, избирало из своей среды, каждое, по два выборщика. Съезд этих
выборщиков выбирал из своей среды восемнадцать Членов Государственного
Совета.
Императорская Академия Наук и каждый Императорский Российский Университет
избирало по три выборщика, съезд которых выбирал из своей среды шесть Членов
Государственного Совета.
Члены Государственного Совета по выборам избирались сроком на девять лет, с
тем, чтобы каждые три года одна треть каждого разряда выбывала в очередном
порядке.
Члены Государственного Совета по выборам не были обязаны отчетом перед своими
избирателями и, в отношении свободы суждений и мнений по делам, подлежащим
ведению Совета, подчинялись только соответствующим правилам, постановленным
для Членов Государственной Думы.
Законопроекты поступали в Государственный Совет из Государственной Думы.
Законопроекты, составленные по почину Государственного Совета, вносились в
Совет либо Министрами и Главноуправляющими отдельными частями, либо
Комиссиями, образованными из Членов Государственного Совета (ст. 56).
Государственный Совет, как и Дума, могла обращаться к Министрам и
Главноуправляющим отдельными частями за разъяснениями, непосредственно
касающимися рассматриваемых им дел. Министры и Главноуправляющие должны быть
выслушаны в собрании Государственного Совета каждый раз, когда они о том
заявят. Государственный Совет мог обращаться к тем же высшим должностным
лицам также с запросами по поводу действий, представляемых депутатам
незакономерными (ст.57-59).
Об отмене или изменении действующего или издании нового закона Члены
Государственного Совета подавали письменное заявление Председателю
Государственного Совета. К заявлению об изменении действующего или издании
нового закона должен был быть приложен проект основных положений
предлагаемого изменения в законе или нового закона, с объяснительной к
проекту запиской. Если Государственный Совет разделял изложенные в заявлении
соображения о желательности отмены или изменения действующего или издания
нового закона, то соответствующий законопроект вырабатывался и вносился в
Государственный Совет соответствующим должностным лицом. В случае отказа
этого лица от составления такого законопроекта, Государственным Советом мог
быть образована для его выработки Комиссия из своей среды.
Структура Совета была такова: Общее собрание, два Особых присутствия (одно -
по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их
владельцев, другое - для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб
на определения Департаментов Правительствующего Сената) и два номерных
Департамента (в компетенцию 1 Департамента входили разнообразные дела, в
частности, о привлечении к ответственности высших должностных лиц, об
утверждении в княжеском, графском и баронском достоинстве и пр.; во 2
Департаменте рассматривался кассовый отчет Министерства финансов, годовые
отчеты Государственного, Дворянского и Крестьянского банков и др.).
Итак, Государственный Совет – высшая палата российского парламента – за свою
короткую историю так и не смог оправдать возложенных на него надежд – стать
оплотом демократизации общественной жизни страны.
Заключение
Чему учит опыт парламентской деятельности России начала XX века? Анализ
свидетельствует: до сих пор весьма актуальны по крайней мере два урока ее
существования.
Урок первый. Парламентаризм в России был "нежеланным ребенком" для правящих
кругов. Его становление и развитие происходило в острой борьбе с
авторитаризмом, самодержавием, самодурством чиновничества и исполнительной
власти.
Урок второй. В ходе становления российского парламентаризма был накоплен
ценный опыт работы и борьбы с авторитарными тенденциями в деятельности
властей, который не по-хозяйски забывать и сегодня.
Несмотря на ограниченность прав, Дума утверждала государственный бюджет,
существенно влияя на весь механизм самодержавной власти дома Романовых. Она
уделяла огромное внимание сирым и обездоленным, занималась разработкой мер
социальной защиты малоимущих, других слоев населения. Ею, в частности,
разработано и принято одно из самых передовых в Европе фабрично-заводское
законодательство.
Предметом постоянной заботы Думы было народное просвещение. Она довольно
задиристо настаивала на выделении средств на строительство школ, больниц,
домов призрения, церковных храмов. Особое место уделяла делам религиозных
конфессий, развитию культурно-национальных автономий, защите инородцев от
произвола центральных и местных чиновников. Наконец, существенное место в
работе Думы занимали внешнеполитические проблемы. Думцы постоянно
бомбардировали российский МИД, другие инстанции запросами, реляциями,
указаниями, формировали общественное мнение.
Крупнейшей заслугой Думы явилась безоговорочная поддержка кредитования на
модернизацию потерпевшей поражение в войне с Японией русской армии,
восстановление Тихоокеанского флота, строительство по самым передовым
технологиям новых кораблей. С 1907 по 1912 год Дума санкционировала
увеличение военных расходов на 51%.
Есть, конечно, и пассив, и причем немалый. Несмотря на все старания
трудовиков, постоянно поднимавших в Думе аграрный вопрос, решить его она
оказалась бессильна. Слишком велика была помещичья оппозиция. Да и многие из
депутатов не были, мягко говоря, заинтересованы в его решении в пользу
малоземельного крестьянства.
К рассматриваемому периоду относится и трансформация другого важнейшего
органа законодательной власти – Государственного Совета. Задуманный чуть ли
не столетие до этого как узко келейный орган, игравший незначительную роль в
области законодательства, Государственный Совет Манифестом от 17 октября 1905
года был преобразован в высшую палату парламента. Будучи не столь
оппозиционным царю, нежели нижняя палата парламента, Государственный Совет
тем не менее принимал самое непосредственное участие в законодательной
деятельности.
Опыт парламентаризма в царской России необычайно актуален. Он учит нынешних
парламентариев боевитости, умению отстаивать интересы собственных избирателей
в условиях жесткого давления исполнительной власти, изобретательности в
формах деятельности депутатского корпуса, высокому профессионализму и
активности.
Библиографический список
1. Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Т.9. Законодательство эпохи
буржуазно-демократических революций. Отв. ред. О.И. Чистяков. М.: Юридическая
литература, 1994.
2. Л.Н. Жарова, И.А. Мишина. История Отечества. М.: Просвещение, 1992.
3. А.Н. Боханов, М.М. Горинов и др. История России ХХ век. - М.: Издательство
АСТ, 1996.
4. Исаев И.А. История государства и права России. - М.: Юристъ, 1998.
5. Кузнецов И.Н. История государства и права России (Курс лекций). Минск:
Амалфея, 1999.
6. История отечественного государства и права. Учебное пособие. Ч. II. -
М.: Изд-во "Юридический колледж МГУ", 1996.
7. Демин В.А. Государственная Дума России: история и механизм
функционирования. М.: РОССНЕП, 1996.
8. В.Е. Чиркин Разделение властей: социальные и исторические аспекты./
Советское государство и право, 1990, №8.
9. Бородин А.П. Усиление позиции объединенного дворянства в Государственном
Совете в 1907-1914 гг. / Вопросы истории, 1977, № 2.
