Положением о земских учреждениях устанавливалось, что ведению земских
учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. При этом по
Земскому Положению все местные повинности и некоторые государственные должны
были относиться к ведению земства. Но и без того небольшие финансовые средства
земства были еще более урезаны при составлении Временных правил о разверстании
земского сбора между казною и земством. На основании временных правил все
государственные повинности были изъяты из компетенции земства. Из общих
губернских повинностей в ведении земских учреждений находились: а) устройство и
содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б) наем домов для
рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; в)
содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г)
содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических
комиссий; д) содержание местных по крестьянским делам учреждений; е) содержание
статистических комитетов.
Земство располагало очень скудными средствами. Главным источником новых
доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При
всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других
источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этой сфере
компетенция земства была ограничена: право земства на обложение
торгово-промышленных предприятий было значительно урезано Временными Правилами;
для новых налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие
платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность.
Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий
народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, т.е.
земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на
врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права. К
хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция земства,
относились также дела по взаимному страхованию и по развитию торговли и
промыслов.
Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и
самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты
смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждое
постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в
последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную полицейскую
власть в ведении правительственных учреждений и тем лишая земство
исполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их. Для взыскания
принадлежавших земству сборов оставался лишь один путь - обращение "к
содействию" местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь
земских распоряжений.
В начале 60-х годов правительство относилось еще довольно благосклонно к
деятельности земских собраний, не смотря на столкновения и шероховатости,
которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной
администрацией - с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие
симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр,
ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также
ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось правительством
достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств. Циркуляром
от 17 мая 1866г. разъяснялось, что земства не имеют права "облагать сборами
самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а
равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в
пользу казны". Циркуляры подготовили почву для появления закона 21 ноября 1866
г., окончательно парализовавшего, по мнению А.А.Головачева, какую-либо полезную
деятельность земских собраний[14].
Выработка закона 21 ноября совершалась в полной тайне и в печати не было об
этом никаких известий; издание закона совпало с проведением очередных
губернских заседаний, и управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для
согласования с новым законом, лишившим земства притока значительных средств.
13 июня 1867 г. был издан закон, еще более стеснивший земскую деятельность,
т.к. земские доклады, журналы и т.д. должны были теперь проходить
губернаторскую цензуру. Кроме того, закон 13 июня значительно расширил власть
председателя и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с
другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с
разрешения губернатора - для земских изданий была также установлена
предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное стеснение для
земской деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета министров от
19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки
корреспонденции.
Несколько лучшая судьба сложилась у наиболее прогрессивной реформы
городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня
1870 г. Городового Положения.
Городовым Положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и
пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы
состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25
лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью
или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого,
промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. Т.е.,
каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или
ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и
самому быть избранным в гласные.
К недостаткам Положения 1870 г. можно отнести заимствование прусской
трехклассной избирательной системы. Согласно закону, все лица, имеющие право
участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по
сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем они делятся
на три разряда. К первому разряду причислялись те горожане из показанных в
начале списка, которые уплачивали вместе одну треть общей суммы сборов со всех
избирателей; ко второму - следующие за ними по списку, уплачивающие также треть
сборов; к третьему - все остальные. Каждый разряд составлял особое
избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал одну
треть гласных в городскую думу.
Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей,
принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий -
тысячи, т.е. основную массу городского населения, и тем не менее каждый из них
посылал в думу одинаковое количество представителей. Неравенство в пользовании
избирательными правами доходило до огромных размеров. Так, в начале 70-х годов
в Петербурге разница в представительстве первого и третьего разряда составляла
65 раз(!).[15]
Что же касается внутренней организации городского управления, то она была
достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены городской
думе, исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала
управа. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей
органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались
думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены
управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова
также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром
внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова, как правило,
занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем
думы. К.А. Пажитнов отмечал: "Такой порядок нельзя, однако, считать правильным,
т.к. он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий
управы; более целесообразным поэтому является предоставление думе права
выбирать из своей среды особого председателя"
[16].
Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому
общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении
городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской
администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали
лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же
большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и не
нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за
законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту
городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским
делам присутствия. В состав губернского по городским делам присутствия входили:
губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного
суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского
города и председатель мирового съезда. А.А.Головачев замечал по этому поводу:
"У нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной
практике, разрешать также административным порядком... У нас забывают, что
вопросы, возникающие в административной практике, т.е. вопросы о так называемых
пререканиях о пределах власти и законности административных распоряжений суть
также вопросы о праве и, как таковые, подлежат разрешению судебных мест. ...
Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, т.к. все вопросы, в
случае замеченной незаконности действий Городского Управления или жалоб и
пререканий, могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами
установленном".[17]
Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. все же являлось крупным
шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией,
в которой оказалось городское самоуправление в конце ХIХ - начале ХХ веков.
Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вызвало
российские города из спячки и придало им ту силу и значение, о которых лишь
мечтали преобразователи ХVIII века. Оно позволило говорить о реальных
предпосылках формирования в России муниципального права, и, несмотря на
усиление административных начал 90-х годов ХIХ столетия, способствовало
всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.
Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи
централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. "Русское
самодержавие, - писал М. Н. Катков, не может и не должно терпеть никакой
неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого
государства в государстве. ... Самое главное - устроить на твердых началах и
поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное
управление".[18]
12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях,
утвержденное Александром III, восстановившее сословность избирательных групп и,
благодаря изменению ценза, еще более усилившее представительство от дворян. По
новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и
личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне.
Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях, в
губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства
и председатели уездных земских управ (с 1890 г.). Реформа 1890 г. дала дворянам
абсолютное преобладание. Состав губернских гласных в 1897 г. например, по
сословиям складывался так: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%,
крестьяне - 1,8%.[19]
Но, увеличив количество гласных дворян, новое Положение вместе с тем
уменьшило общее число гласных более чем на 30 %: от каждого уезда число гласных
было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух
губернских гласных.
Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного
самоуправления. По положению 1890 г. были лишены избирательных прав:
духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в
уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы
торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды
были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов,
избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности
управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для
всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать
неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на
государственной службе (ст.124), и в председатели управ не могли избирать лиц,
не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно
отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне
или купцы. Ст.87 предоставила губернатору право останавливать исполнение
постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и
тогда, когда он усматривал, что данное постановление "не соответствует общим
государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного
населения" (принцип целесообразности).
Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., необходимо
отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены
управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие
избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня
предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления ; в)
восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку
корреспонденции. К ограничительным же мерам, направленным на уменьшение
самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права
непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед Правительством.
Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2
февраля 1904 г.
Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление.
Городовое Положение 1892 г. значительно урезало избирательное право для
горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз (до 0,5% - 2%
всего городского населения). Вместе с тем сокращено было и число гласных
(примерно в 2 раза). Произошли также изменения и во внутреннем устройстве
органов городского управления: управа была поставлена в более независимое от
думы положение, права городского головы, как председателя думы, значительно
расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд членов
управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборных
должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило
их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены
управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право
делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие
могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. "Есть ли
что-либо ненормальнее такого положения вещей!" – горестно восклицал по этому
поводу К. А. Пажитнов. "Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще
не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова..."
[20]. Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России
далеко назад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот
порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг.
внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство в местные
дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное
государство.
Реально действующее земство не продержалось и 25 лет... Официозные
"Московские Ведомости" тех лет писали: "Земство нужно только нашим
конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого чахлого растеньица
большое и ветвистое дерево, а местное благоустройство только выиграет от
изъятия его из цепких рук земских дельцов".
Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годов наступил кризис земских
учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства
работали как бы по инерции. Многие из гласных настолько утратили интерес к
своей общественной обязанности, к тому же довольно обременительной, что
перестали посещать заседания земских собраний
[21]. Исполнение земских дел в управах, при отсутствии должного контроля со
стороны гласных, принимало все более формальные формы, не связанные с решением
реальных проблем населения. Земства быстро превращались в еще одну
"начальственную" надстройку, существующую за счет дополнительных поборов с
населения.
К концу ХIХ века тревоги "смутных" 60-80-х годов были забыты. Формальное
земство демонстрировало "верноподданичество". Крестьянский мир, ведомый
земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 году разнобой
деревенского самоуправления, освобожден был от "тягот" неприжившейся
демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере так
казалось царскому двору и хотелось правительству.
4. Проблемы местного управления
Решить проблемы местного управления оставалось важнейшей задачей во все
времена, потому что, несмотря на внешнюю локальность, несоблюдение принципов
местного управления может привести к децентрализации территорий, входящих в
область (край, округ), приостановке платежей в центр, произволу чиновников.
Существенным остается правильно определить объем полномочий органов местного
самоуправления. В ранний посткоммунистический период развития России регионы
испытывали трудности оттого, что местная власть несла ответственность за судьбы
земляков, но имела абсолютно аморфные полномочия для принятия и осуществления
реальных решений. Задачей многих губернаторов, президентов республик стало
превращение местной власти из формальной в подлинную. Проблемным оставалось
выбор формы местного самоуправления. Одна из идей – взять земство за основу
местного самоуправления, но не как его форму. Однако сложность состоит в том,
что преимущества земства раньше упирались в абсолютизм царской власти, что
невозможно реанимировать сегодня. Поэтому необходимо создать сложный симбиоз
земства и современного управления, основываясь на концепциях и опыте
социологии, политологии, истории.
Салтыков-Щедрин считал, что единственную помощь, которую центр может
оказать окраинам, можно выразить в четырех словах: «не мешать жить провинции»
[22]. Возможно, усиление экономической самостоятельности регионов является
единственным путем превращения России в правовое государство. Поэтому под
местным самоуправлением стоит понимать самостоятельность не политическую
(сепаратизм), а именно экономическую. Области России на данный момент способны
решать сами свои экономические проблемы при наличии грамотного управления и
федерального контроля. Однако процесс практического разграничения полномочий
между регионами и центром может дать рост мощному аппарату чиновников, что, в
свою очередь, негативно скажется на институте принятия именно независимых
решений. С другой стороны, для центральной власти тоже нежелательно отдавать
полномочия в края и области, теряя тем самым рычаги воздействия на провинцию.
Одним из проектов реформы местного самоуправления является проект
федерального закона «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости
в городах Новгороде и Твери», внесенного в 1996 году Правительством России в
Государственную Думу. Суть этого документа – в создании определенного
инвестиционного фона, связанного с изменением налоговой системы. В этом случае
субъект федерации будет выступать как единый налогоплательщик и будет платить
налоги в федеральный бюджет от лица всех предприятий области (края, округа,
республики). Сумма налога является фиксированной. В свою очередь, субъект
федерации будет иметь право подходить к каждому предприятию дифференцированно,
в соответствии с возможностями, финансовым климатом и т.д. Тогда возможно
привлечение отечественных и зарубежных инвесторов. Тем более важно то, что
местное самоуправление, проведя маркетинговую оценку предприятий, может дать
льготы на уплату налогов развивающимся предприятиям, то есть стимулировать рост
промышленности в регионе.
Заключение
Мы рассмотрели концепцию местного управления в целом, историю местного
управления в России и сосредоточили свое внимание на местном управлении в
России в середине XIX века. На основе изученного можно
сказать, что система местного управления есть совокупность организационных форм
осуществления местного управления в рамках муниципалитета. Под системой
местного управления понимается совокупность форм прямого волеизъявления
граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного
самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного
самоуправления, через которые население муниципального образования реализует
власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных
местных традиций, вопросы местного значения. Кроме того, необходимо установить
родство понятий «местное управление» и «местное самоуправление» и их
совместимость, поскольку рознятся они лишь по масштабам и полномочиям. Местное
управление – более широкая структура, чем местное самоуправление.
Процесс становления системы местного управления в России – процесс очень
сложный и незавершенный, поскольку в с приходом Великой Октябрьской революции
году система эта была разрушена. В настоящее время с большим трудом она
возрождается и преобразовывается. В то время проблемой являлась крайняя
бюрократизация аппарата местного управления, проводились различные
преобразования для устранения этого недостатка, но, несомненно, местное
самоуправление имело много положительных моментов. Во-первых, оно противостояло
монархии, сдерживало абсолютизм, централизацию власти. Кроме того, местное
управление позволяло учитывать диалектику, особенности губерний, в которых оно
действует, извлекать максимальную пользу из ресурсов. Местное управление также
обеспечивало социальную защищенность населения, создавая ряд муниципальных
учреждений.
Таким образом, местное управление сыграло большую роль в судьбе России.
Если бы оно продолжило свое существование после революции, она бы, наверное,
преобразовалась до достаточно высокого уровня. Однако, остается надежда на ее
возрождение и модернизацию в настоящее время.
Список литературы
1. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград.- М.: Педагогика
1998.-с.300
2. Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб.: Нева 1992.-с.190
3. Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. соч.
в 9 т. СПб.: 1903, Т. 8
4. Коваленко А.И. Конституционное право РФ. М.: ИНФРА – М.- 1999.-с.370
5. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: Детская литература.-
1993.-с.50
6. Лусников М. Р.Основные теории местного самоуправления: происхождение и
развитие. М.: Мир.- 1996.-с.400
7. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: Невские
ведомости -1913, Т. 1, 2
8. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб.: 1892,
приложение.-М.: Педагогика – с. 400
9. Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М.: Право.-
1998.-с.460
10. Цефалин А. А. Земское самоуправление в России.-Спб: Нева.-с.380
[1] Основные теории местного
самоуправления: происхождение и развитие. М.: 1996. С. 13.
[2] Ясюнас В.А. Местное самоуправление.
Комментарии. Разъяснения. М.: 1997. С. 37.
[3] Основные теории местного
самоуправления: происхождение и развитие. М.. 1996. С. 13.
[4] Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: 1994. С. 172.
[5] Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: 1994. С. 17 - 21
[6] Основные теории местного
самоуправления: происхождение и развитие. М.: 1996. С. 15.
[7] Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М.: 1984. С. 11.
[8] Коваленко А.И. Конституционное право РФ. М.: 1998. С. 176.
[9] Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и
самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 8. С.21.
[10] Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: 1994 , С.28.
[11] Градовский А.Д. Переустройство
нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903, Т. 8, С.546.
[12] Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб.: 1892 , приложение.
[13] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913, Т. 2, с.78
[14] Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872.
[15] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб:1913, Т. 1, С.31-32.
[16] Там же.
[17] Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872.
[18] Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М.: 1978, С.232.
[19] Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918, С.14.
[20] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913, С. 38-42.
[21] Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: 1993, С. 90.
[22] Все губернаторы России. М.: 1997, С.38
