делом. Однако несомненным прогрессивным элементом реформы было внедрение
выборного начала во всех сферах управления.
ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею местной
самостоятельности и выборных должностей. "Коронные" чиновники - воеводы
вытеснили "выборных людей" ХVI века и фактически сделались бесконтрольными
начальниками областей и уездов.
В 1708 году Петром I было создано восемь губерний, а к концу царствования
число их дошло до двенадцати. Все управление губернией находилось в руках
коронных чиновников - местное общество не принимало в нем никакого участия.
Таким образом, петровская губерния являлась не местной самоуправляющейся
единицей, а лишь частью административного механизма, главной функцией которого
была организация армии и отыскивание финансов на ее содержание. Для обеспечения
эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии
выбирался совет ландратов (ландратские коллегии были перенесены Петром из
Остзейских провинций), которые вместе с губернатором обсуждали и решали также и
губернские дела. То или другое решение принималось большинством голосов, причем
должен был подчиняться этому большинству и губернатор.
На практике петровский указ о выборности ландратов остался реформой на
бумаге: оставаясь выборными по закону, ландраты фактически превратились в
собрания чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных ему.
С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей
бюрократизации страны и централизации административной системы. Ландратские
коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены центральные коллегии.
Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главе провинций и
дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные
только центру. Таким образом, Петром был осуществлен тип полицейского
государства и перед бюрократией поставлены самые широкие задачи: не только
правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность,
медицина, поощрение торговли и промышленности - все это возлагалось на
администрацию. Такая задача ввиду ее сложности и разнообразия оказалась не по
плечу полицейско-приказной структуре управления. Попытки Петра регламентировать
и упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти,
потерпели крушение. Не будучи в состоянии дисциплинировать администрацию и
справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками на
каждом шагу, Петр обращается к местному самоуправлению, но и тут его реформы
терпят неудачу. С 1714 г. он учреждает выборную должность земского комиссара
для сбора нового налога – подушной подати. Земский комиссар выбирался местным
дворянским обществом сроком на 1 год, был ответственен перед своими
избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но скоро и эта
должность утратила свою независимость от коронной администрации и всецело
подчинилась ее влиянию.
К Петру же восходят и первые попытки устройства на новый лад, по
западноевропейскому образцу, городской жизни. В 1699 году им были изданы Указы
об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в
остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами. Эти меры
имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела
посадских общин. Как и земские избы, магистраты являются почти исключительно
учреждениями судебными и административно-финансовыми. На них возлагалась
обязанность наблюдения как за раскладкой государственных сборов и пошлин, так и
за их сбором. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить наблюдение за
внутренним порядком и благоустройством в городе, однако в действительности это
осуществлено не было.
Что касается прав, предоставленных магистратам, то они были очень скромны.
Главным из них было право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через
старост и старшин с согласия всех граждан. Но права самообложения и
самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили. Число
членов магистрата зависело от того, к какому разряду принадлежал данный город.
В городах первого разряда магистраты состояли из четырех бурмистров и одного
президента, стоявшего во главе их, а в городах последнего (пятого) разряда
коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью бурмистра.
Выбираемые населением члены коллегиальных присутствий поступали в полное
распоряжение центральной правительственной власти, и все значение выборов
сводилось лишь к тому, что население должно было поставлять для правительства
из своей среды исполнительных агентов и ручаться за их исполнительность.
Новая коренная реформа в области земского и городского управления
последовала затем в конце ХVIII века при Екатерине II; эта реформа оставила
гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском
законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и
земских учреждений.
Обратить внимание на эту сторону русской общественной жизни Екатерину II
заставили бесчисленные злоупотребления администрации и широко
распространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает манифест
об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения
местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские
обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от своей
провинции.
Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством
выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских.
Во всех наказах высказывалась вполне определенная мысль о необходимости
образования местного самоуправления с участием общественных сил и об
ограничении широких полномочий коронных чиновников. Результатом такого
социального заказа стало появление наиболее значительных до второй половины ХIХ
века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы
местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о
губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам
Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.).
Наиболее важные реформы нашли свое отражение в первой части "Учреждения для
управления Губерний Всероссийской Империи", изданной 7 ноября 1775 г. Империя
делится Учреждением о губерниях на крупные местные единицы губернии, а те в
свою очередь на более мелкие - уезды. Учреждение касается также городов и
посадов. Екатерина хотела дать особый устав и крестьянству, но не успела этого
сделать, так что волости и сельские общества не затрагиваются ее
законодательством. Для заведования местным благоустройством законодательство
Екатерины создало всесословный "Приказ общественного призрения". Дворянство
было признано местным обществом - корпорацией, причем территориальными
пределами этого общества были признаны границы губернии. Оно получило право
периодических собраний, выбирало из своей среды: губернского и уездного
предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять заседателей верхнего
земского суда, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей
нижнего земского суда. Подобным образом Екатерина II стремилась создать из всех
сословий ряд местных организаций ("сословных обществ"), предоставив им
известные права "по внутреннему управлению сих обществ", а также возложив на
эти организации осуществление большинства задач местного управления
[10]. Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний
наместников и создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с
коренными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась провести
принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на
местах. В статьях Жалованной Грамоты городам впервые устанавливалось в русском
городе всесословное "общество градское", которое должно было включать в себя
всю совокупность постоянного населения города, и принадлежность к которому
обуславливалась не сословным положением, а известным имущественным цензом.
"Общество градское" должно было избирать из своего состава всесословную думу,
которой вверялось заведование городским хозяйством. Общая дума избирала затем
из своей среды так называемую шестигласную думу, на долю которой выпадала
наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами. В
состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных, по одному от
каждого из шести разрядов городского общества. Ведению шестигласной думы
подлежал тот же круг дел, что и для общей думы; разница состояла лишь в том,
что последняя собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов, а
первая учреждалась для повседневного отправления текущих дел.
В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а
затем - и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов
вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех
членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей
разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших
городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все
самоуправление было представлено в лице так называемых "городовых старост".
При первом знакомстве с Жалованной Грамотой городам - она производит
впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности результаты ее,
как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались довольно жалкими.
Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, какой
подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того, чтобы
подчинить администрацию контролю местных выборных органов, Учреждение о
губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к власти и произволу бюрократии
право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, в
связи с чем роль новых органов самоуправления оставалась крайне незначительной
вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские и новые городские
учреждения.
Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины трудно переоценить: если
реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению
самодеятельности, в общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма,
то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и
создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять
свою власть коронным чиновникам: "Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не
назвать основным законодательством по нашему местному управлению", - отмечал
А.Д. Градовский.[11]
Именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой
формирования российского муниципального права.
3. Земская и городская реформы XIX века
Сразу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное
устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя
сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной
старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности
крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года.
Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление.
Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной
землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте
членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и
мирских денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными
полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского
общественного управления, так и административно-полицейским (охрана
общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В
отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.
"Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях" для
контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между
крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные
мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность
мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики,
удовлетворяющие определенным имущественным условиям. Мировые посредники в
дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому
способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальниками
крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы
гласных из крестьян.
Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития не
получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение
сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного
управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений
по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и
со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно
замещали должности по крестьянскому управлению. Массовое недовольство крестьян
своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в
губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответным
репрессиям административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на всех
уровнях власти, включая правительство и императорский двор. Результатом явилось
утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждения,
которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет было
распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Собственно
введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний
закончилось к 1867 г.
Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на
временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника,
городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы
удельных крестьян. Комиссии эти составляли избирательные списки и
предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и другое
окончательно утверждалось губернской временной комиссией, под предводительством
губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была
к первому очередному собранию представить свои соображения по различным
сторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшими
дореформенным учреждениям.
Положение 1864 г. делило избирателей на 3 курии:
1. землевладельцев всех сословий,
2. горожан - собственников недвижимого имущества в городе,
3. сельских обществ.
Выборы производились раздельно: от первых двух курий проводились на съездах
их представителей. На съезде представителей первой курии могли присутствовать
крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы выбирали из своей среды
уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали
домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В
выборах не могли принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не
оправданные судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под судом и
следствием; д) признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного
ведомства.
Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские
общества посылали своих представителей на волостной сход, на волостных сходах
избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество
гласных уездного земского собрания.
Из статистических таблиц, приведенных в книге М.И. Свешникова "Основы и
пределы самоуправления", видно, что число гласных в разных уездах было не
одинаково. Даже в пределах одной губернии разница могла составлять 4-5 раз.
Так, в Воронежской губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из 61
гласного, а Коротоякского уезда - из 12 гласных
[12].
Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц, которых надо
было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского
собрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3 года.
После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские
собрания, на которых обычно председательствовали уездные предводители
дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды
губернских гласных: от 6 уездов - 1 губернский гласный. В состав губернских
земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех
уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Т.о., более высокое звено
земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и
представительства чинов.
Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и
чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский
предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернские собрания
избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и двух членов (число членов
земских управ могло быть увеличено до 4-х - в уездах, до 6-8 - в губерниях).
В основу Положения 1864 г. был положен принцип имущественного ценза, причем
на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же
промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела
было предоставлено дворянству.
Когда в Государственном Совете был выдвинут вопрос о земстве, министр
внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии П.А .Валуев, как бы
извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что "первый шаг не должен
считаться последним, что учреждение земства - есть лишь создание формы,
которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим
содержанием"[13].
Результатом работы комиссии стало законодательное определение функций
земств. Земские собрания получали в свое ведение по преимуществу дела местного
хозяйства, являясь, по определению Валуевской комиссии, местными хозяйственными
общественными союзами.
