Особенности консолидации состоит в том, что она содержит в себе
некоторые черты кодификации и инкорпорации. По форме систематизации
нормативно – правовых актов консолидация в большей мере примыкает к
систематической инкорпорации. Она используется там, где отсутствует
необходимость или возможность кодификации. В этих случаях консолидация
выступает, как эффективное средство для объединения однородного
нормативного материала, сокращение числа актов и улучшения формы правового
регулирования.
В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов
располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается
общая структура будущего акта.
Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя
обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым
стилем, чтобы использовалась унифицированная терминология. Устраняются
противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая
терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт).
Работу по созданию качественно новой правовой системы России,
существенному обновлению всех основных сфер регулирования следует проводить
таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема ликвидации
множественности нормативных актов по одному вопросу. Задача объединения,
укрупнения нормативных актов, обеспечивающая компактность правового
регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между
действующими нормами, была актуальна и ранее. Практика подготовки и
принятия укрупненных, консолидированных актов осуществлялась в прежние годы
в сфере регулирования вопросов сельского хозяйства, заготовок
сельскохозяйственной продукции, налогообложения, административной
ответственности и т. д. Весьма актуальна такая задача и ныне. В общем
массиве действующих нормативных актов России еще много так называемых
"лоскутных" актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и
иные неотделимые их части.
Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене
устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так
и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь
отдельные фрагменты, издании укрупненных актов по определенным вопросам.
Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения
законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки)
действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных
направлений упорядочения законодательства.
Проблемы систематизации
Ныне действующий общеправовой классификатор отраслей законодательства,
утвержденный Указом Президента России от 16 декабря 1993 года № 2117 (в
редакции на 1 января 1996 года) не вполне отвечает требованиям времени: с
начала 90-х годов на первый план вышли акты, регулирующие экономические,
основанные на равенстве сторон, а не административные отношения. В
названном же классификаторе основное внимание уделено именно
административным, а не экономическим отношениям[8].
Анализ этого классификатора приводит нас к выводу о том, что он
является результатом адаптации системы классификации нормативных актов,
сложившейся в бывшем СССР, к принципиально новым общественным отношениям,
реальность которых подтверждается нормами Конституции России.
Рассматриваемый классификатор имеет три существенных недостатка:
1. Часть его разделов (такие, как законодательство по общим вопросам
хозяйственной деятельности, право собственности и другие вещные права)
имеет явно устаревшее деление.
2. Финансовое право разработано недостаточно глубоко. Так, не имеет
подразделов раздел "Бухгалтерский учет", а это огромный по объему и
количеству актов институт. Рубрикация раздела "Банковская деятельность"
также перестала отражать действительную ситуацию.
3. Классификатор содержит и ряд юридических ошибок: подраздел
"доверительная собственность" в разделе законодательство о собственности
(ГК России не предусматривает такого института); среди организационно-
правовых форм предприятий присутствуют такие не предусмотренные Гражданский
кодекс России формы как малые предприятия, инофирмы, совместные
предприятия, биржи! Этот ряд можно продолжить.
Разработки в президентском классификаторе систематизации ряда отраслей
законодательства, таких как Законодательство об обороне, Законодательство о
безопасности, Основы конституционного строя, Законодательство об охране
окружающей среды, а также разделы "решения по вопросам награждения",
"решения о присвоении почетных званий", "решения по кадровым вопросам" и
некоторые другие выполнены на современном уровне и, по нашему мнению,
вполне отвечают потребностям сегодняшнего дня. Однако при всей своей
обширности (более 400 разделов) классификатор не отражает таких реалий
современной экономики России как финансово-промышленные группы, финансовая
аренда (лизинг); наличие договоров о разграничении предметов ведения
Российской Федерации и ее субъектов и многого другого.
Следует отметить, что классификатор, утвержденный Указом Президента
России является не только официальным, но и фактически единственным,
применяемым при систематизации законодательства.
Может быть, повторюсь, но еще раз подчеркну, что существующий порядок
систематизации законодательства очень слабо учитывает все возрастающую роль
норм, регулирующих экономические отношения. С принятием новой Конституции
России соотношение частного и публичного права в регулировании
экономических отношений изменилось в сторону частного права. Безусловно, в
некоторых областях (естественные монополии, защита прав потребителей)
значение публичного регулирования не может уменьшаться, однако не учитывать
положений Гражданский кодекс о свободе договора и о новых видах договоров
тоже нельзя.
Официальная действующая электронная форма классификации нормативных
актов направлена прежде всего на систематизацию актов в целом. При этом,
как правило, не учитывается, что подавляющее большинство как законов, так и
подзаконных актов носит комплексный характер и содержит нормы, относящиеся
к различным отраслям права.
Огромное количество различных правовых актов делает весьма
затруднительным использование старой системы подготовки Свода законов. В
этой ситуации наиболее приемлемым выглядит использование возможностей
электронной формы представления правовой информации. Безусловно, эта форма
не должна быть исключительной, однако использование ее в качестве основной
(существенным преимуществом такой формы представления информации является
быстрый, полный и объективный поиск необходимых норм) облегчает работу по
систематизации законодательства.
В связи с введением нового Гражданского кодекса официально отменены
лишь акты, бывшие у всех на слуху: Закон о собственности в РСФСР,
значительная часть Закона о предприятиях и предпринимательской
деятельности. Горы же подзаконных актов продолжают оставаться формально
действующими: мало кто может взяться за титанический труд исследовать на
предмет соответствия ГК всю эту махину. Лишь в процессе принятия решений по
конкретным гражданским делам судебные органы выносят решения о фактическом
прекращении действия того или иного акта. Если ранее одновременно с
принятием нового нормативного акта издавался перечень актов, подлежащих
отмене, то нынешний объем нормативного материала без использования
электронной формы его представления делает такую акцию невозможной.
В настоящее время важное значение имеют нормы, содержащиеся в
подзаконных актах. Издаваемые либо подготавливаемые различными ведомствами
такие акты весьма различны по степени проработанности и соответствия
правилам юридической техники, нередко противоречат друг другу и актам более
высокой юридической силы.
По-моему, классификатор и процесс классификации нормативных документов
должны удовлетворять следующим основным требованиям:
1. Систематизация нормативных актов должна, с одной стороны, основываться
на правовой доктрине, и, с другой, быть доступной для всех
правоприменителей и граждан, способствовать стабильности и укреплению
законности и правопорядка. Это требование диктуется, прежде всего,
огромным ростом числа хозяйствующих субъектов, экономическая
деятельность которых нуждается в правовой поддержке.
2. Классификатор должен быть основан, прежде всего, на Конституции
России, а также на важнейших кодифицированных актах (Гражданском
кодексе, Уголовном кодексе, Таможенном кодексе и других). Кроме того,
классификатор должен быть восприимчив к изменениям законодательства,
то есть допускать введение новых разделов и подразделов, а также
изменения уже существующих.
3. В целях доступности для широкого круга пользователей, подразделы
разделов классификатора должны сознательно дублироваться: так,
законодательство о социальной защите военнослужащих должно являться
подразделом законодательства об обороне, а также входить в
законодательство о социальном страховании и социальном обеспечении.
4. В соответствии с Указом Президента России от 6 февраля 1995 г. начата
подготовительная работа к составлению и изданию Свода законов
Российской Федерации. Свод законов - это систематическое собрание
кодифицированных и систематизированных актов высших органов
государственной власти. Свод должен сделать российское
законодательство более доступным для всех правоприменителей и граждан.
Начиная с электронной системы необходимо классифицировать не
нормативные акты в целом, а нормы права, содержащиеся в этих актах -
это позволит избежать громоздкости при составлении Свода законов.
5. Следует учитывать установленное Конституцией Российской Федерации и
Договорами о разграничении компетенции и предметов ведения
разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В
настоящее время законодательные органы субъектов Российской Федерации
разрабатывают более 4000 законопроектов по самым разным вопросам
нормативно-правового регулирования. Определенные в соответствии с
законом разделы классификатора должны учитывать необходимость
систематизации актов, издаваемых органами власти субъектов Российской
Федерации.
6. Для разработки действительно жизнеспособного классификатора отраслей
законодательства необходимо провести анализ законопроектной работы
Государственной Думы Российской Федерации и других субъектов
законодательной инициативы. Кроме того, особенно в части
законодательства, направленного на регулирование экономических
отношений, следует изучить проекты законов, принятие которых
предусмотрено Гражданским кодексом России.
7. В соответствии со статьей 15 (часть 4) Конституции необходимо детально
разработать классификацию международных договоров Российской
Федерации. При этом необходимо учитывать, что Россия является
правопреемником СССР.
Необходимо внимательно изучить и взять все лучшее из опыта
классификации документов Главного Государственно-правового управления
Президента РФ, Минюста России, Федерального Собрания РФ, Верховного Совета
РСФСР, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда
России. Необходимо также изучить опыт классификации документов в странах с
развитой правовой системой: Германии, Франции, Нидерландах, Великобритании,
США.
Заключение
В ходе проведенного исследования можно резюмировать следующее:
Реформа законодательства является важнейшей составной частью правовой
реформы, столь необходимой России. Систематизация же нормативных актов,
которая актуальна для любой развитой правовой системы, в российских
условиях просто жизненно необходима.
В последние годы в России наблюдается бурное развитие
законодательства. После принятия Конституции 1993 года резко
активизировалась нормотворческая деятельность на региональном уровне.
Ведомственное нормотворчество также имеет весьма существенный объем. C 1992
года введена процедура обязательной регистрации ведомственных правовых
актов в Министерстве юстиции России. Только в 1995 году в Минюст России на
рассмотрение поступило 400 ведомственных правовых актов, из них
зарегистрировано и введено в действие 237[9].
Особенности развития России новейшего периода (начиная с 1990 года)
привели к уникальной и весьма сложной ситуации в праве, которую вкратце
можно охарактеризовать следующим образом.
Развитие экономических и других отношений в обществе значительно
опережало развитие правового регулирования этих отношений: по сути
принимаемые в начале 90-х годов законы констатировали сложившуюся к моменту
их принятия ситуацию, нисколько не способствуя упорядочению последней.
Достаточно вспомнить отмененный в значительной части в связи с принятием
первой части Гражданского кодекса полный противоречий Закон РСФСР “О
предприятиях и предпринимательской деятельности”, или Положение об
акционерных обществах, утратившее силу с принятием Федерального закона “Об
акционерных обществах”, определявшее акцию как ценную бумагу,
удостоверяющую право собственности на долю в уставном капитале акционерного
общества.
Принятие первой и второй частей нового Гражданского кодекса России
явилось первым шагом на пути приведения разрозненного и противоречивого
экономического законодательства в единую систему. Гражданский кодекс
является центром всего экономического законодательства России, однако сам
он будет действовать в полной мере после принятия и введения в действие
предусмотренных им законов, обеспечивающих его развитие и реализацию. В
настоящее же время действующее на территории России законодательство
включает в себя правовые акты, принятые в сущности в разных государствах -
в СССР, в РСФСР в составе Союза ССР и в Российской Федерации как
независимом государстве.
Огромное количество правовых актов, принимаемых на уровне министерств
и ведомств, оказывает существенное влияние на ситуацию в таких сферах, как
налогообложение, банковская деятельность, операции на валютном рынке,
международные торговые операции. Причем многочисленные инструкции,
директивные письма, телеграммы, приказы и иные ведомственные документы до
сих пор остаются вне поля зрения органов, отвечающих за состояние
юридической подсистемы общества. Подавляющее большинство этих актов
принимается без какой бы то ни было координации, без соблюдения правил
юридической техники, нередко противоречит друг другу.
Все эти факторы влияют и на экономику, причем сложившаяся ситуация не
может быть решена путем традиционных работ по систематизации и кодификации
действующего законодательства. Большинство правовых актов по своему
содержанию являются комплексными и включают нормы, относящиеся к различным
отраслям права. Поэтому в настоящее время даже простое составление перечня
правовых актов, обеспечивающих ту или иную область деятельности,
представляется весьма сложным.
Необходима система постоянного мониторинга состояния правовой системы,
которая при нынешнем развитии систематизации и кодификации законодательства
практически нереализуема.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации 1993 года. М.: Юристъ, 2000
2. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В.
Кудрявцева. М.: Фонд "Правовая культура", 2000
3. Алексеев С.С. Теория права. М.,2003
4. Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория права и государства в
схемах и определениях: Учебное пособие. - М.: Юристъ, 2000
5. Гревцов Ю.И. Правовые отношения и осуществлние права. Л., 2002
6. Зивс С.Л. Источники права. - М.: “Право”,2001
7. Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. М.2002.
8. Коваленко А.И. Общая теория государства и права (в вопросах и ответах):
Учеб. пособие. М., 2002.
9. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.
2001.
10. Лившиц Р.З Теория права. М.: Изд-во Бек, 2003
11. Медведев А.М. Правовое регулирование действия закона во времени //
Государство и право. - 2001. - № 3. - С.69-75.
12. Общая теория права и государства. / Под ред. В.В.Лазарева, М., Юристъ,
2000
13. Основы государства и права. Учебное пособие / Под общей редакцией С.А.
Комарова. - М.: Манускрипт, Русь-90, 2002
14. Развитие кодификации советского законодательства. М. 2000.
15. Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М.: Проспект, 2002.
16. Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 2002
17. Херлок Е.С. Исторический экскурс в теорию права. М., 2002.
18. Белов А.П. Правотворческая деятельность судов право и судебная практика
в России и за рубежом // Право и экономика. - №7. – июль, 2000
19. Жилин Г. Соотношение права и закона //Российская юстиция. - №4. –
апрель. - 2000
-----------------------
[1] Основы государства и права. Учебное пособие / Под общей редакцией
С.А. Комарова. - М.: Манускрипт, Русь-90, 2002
[2]Теория права и государства. / Под ред. проф. Г.Н. Манова. М.: Изд-
во БЕК, 2002
[3] Коваленко А.И. Общая теория государства и права (в вопросах и
ответах): Учеб. пособие. М., 2002.
[4] Спиридонов Л.И. М., 2002. С. 177.
[5] Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория права и государства
в схемах и определениях: Учебное пособие. - М.: Юристъ, 2000
[6] Спиридонов Л.И. М., 2002. С. 177.
[7] Лившиц Р.З М., 2003. С.121.
[8] Общая теория права и государства. / Под ред. В.В.Лазарева, М.,
Юристъ, 2000
[9] Жилин Г. Соотношение права и закона //Российская юстиция. - №4. –
апрель. - 2000
