правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих
действий.
По первому элементу права законодательной инициативы в специальной
литературе высказываются две точки зрения:
согласно одной из них, под "правом законодательной инициативы следует
понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительного
органа власти"1. Представители другой точки зрения дают более широкое
толкование. Они включают сюда "право вносить готовые законопроекты и
предложения о разработке и принятии новых законов, отмене и изменении
действующих".2
По сути, широкая трактовка права законодательной инициативы вытекает
из Конституции РФ.
Определяющим элементом содержания права законодательной инициативы
является субъектный состав. Установить носителя права законодательной
инициативы несложно. Таковым может быть любое лицо, орган или организация,
наделенная правом вносить законопроекты в высшей представительный орган
власти и реализующие это право. Согласно ст.104 Конституции РФ правом
законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены
Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ,
законодательные /представительные/ органы власти субъектов РФ,
Конституционный Суд, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд. Сложнее
установить, кто является субъектом в отношении права законодательной
инициативы. Правоотношение законодательной инициативы как субъективное
право и корреспондирующая ему обязанность возникает лишь в том случае,
когда внесен законопроект и если к нему приложена, требуемая законодателем
документация.
Право законодательной инициативы возникает только с момента внесения
законопроекта. Этому праву соответствует обязанность законотворческого
органа принять внесенный проект и включить его рассмотрение в повестку дня
ближайшего заседания, рассмотреть его и принять решение.
Необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает
обязанности законотворческого органа принять предложенный проект, тем более
в том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы
посягательством на верховенство представительной власти. Но при
использовании права законодательной инициативы законотворческий орган
связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно,
должен рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная
инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.
Наряду с обязательными, но все же дополнительными компонентами как
получение законопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии,
главным все-таки является обязательное рассмотрение внесенного
законопроекта или законодательного предложения в результате осуществления
права законодательной инициативы. В данном случае Государственная Дума
связывает себя своим же решением, закрепленным конституционно.
Проекты законов и законодательных предложений представляются к
рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой
характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов и их
местом в системе законодательства, а также ожидаемых социально-
экономических последствий их применения. При этом указываются коллективы и
лица, принимавшие участие в подготовке законопроекта, реализация которого
потребует дополнительных и иных затрат, прилагается его финансово-
экономическое обоснование.
Проекты законов и иные законодательные предложения, подлежащие
рассмотрению Государственной Думой, представляются, в комитеты и комиссии
либо их председателям. Представленные предложения подлежат обязательной
регистрации. Если форма представленного проекта не отвечает основным
требованиям Регламента Государственной Думы и законодательным актам о
порядке подготовки проектов законов РФ или проект представлен без
обоснований, он может быть возвращен инициатору законопроекта.
Зарегистрированный законопроект или законодательное предложение для
предварительного рассмотрения и подготовки предложений о дальнейшей работе
над ним, как правило, направляются в соответствующие комитеты
Государственной Думы и одновременно в комитет по законодательству.
Здесь необходимо отметить, что некоторые ученые включают еще "две
дополнительные стадии официального прохождения проекта нормативного акта в
законотворческом органе. Это рассмотрение и доработка проекта во
вспомогательном аппарате законотворческого органа и включение в повестку
дня заседания законотворческого органа рассмотрения внесенного проекта"1.
Думается, что такое расширение этой стадии правотворческой
деятельности является логичным, т.к. непосредственному рассмотрению проекта
законотворческим органом предшествует его разработка комиссиями и
комитетами, связанная с подготовкой заключения по законопроекту.
В состав подготовительных комиссий и рабочих групп могут включаться
депутаты, не входящие в состав комиссий и комитетов. А также в их работе
могут принимать участие инициаторы законопроекта с правом совещательного
голоса. Что касается альтернативных проектов, то они рассматриваются
вместе с основным.
Подготовительная комиссия вправе принять решение о проведении
предварительного обсуждения на местах: в трудовых коллективах, научных
учреждениях, общественных организациях, на собраниях граждан. Законопроекты
могут направляться на научную экспертизу, по ним могут запрашиваться
заключения Правительства РФ. Существует ряд законопроектов, которые
вносятся только при наличии заключения Правительства. Согласно ч.3 от.104
Конституции РФ таковыми являются законопроекты о введении и отмене налогов,
освобождении от их уплаты о выпуске государственных займов, об изменении
финансовых обстоятельств государства, другие законотворческие проекты,
предусматривающие расходы покрываемые за счет федерального бюджета.
Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня заседания
законотворческого органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого
законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой
последовательности должны быть рассмотрены на заседании.
Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает
возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему
мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в
результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант
законодательного акта.
Обсуждение любого проекта начинается с доклада по нему. В качестве
докладчика, как правило, выступает инициатор законопроекта. Рассмотрение
проектов законов и законодательных предложений, предложенных Президентом, а
также обращений Президента начинается с выступления официального
представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия.
В докладе любого инициатора проекта освещаются вопросы о необходимости
принятия рассматриваемого проекта, о целях, которые стоят перед данным
актом, характеризуется основное содержание проекта, важнейшие его новеллы,
показывается, кто привлекался к разработке проекта. Также заслушиваются
содоклады головной комиссии, оглашаются письменные заключения.
Государственная Дума обсуждает основные положения законопроекта и
высказывает предложения и замечания в форме поправок, рассматривает
предложения об опубликовании при необходимости проекта для обсуждения.
В зависимости от содержания проект по специальному решению
законотворческого органа обсуждается либо целиком, либо по частям, главам,
разделам, либо даже постатейно. Самые важные и самые сложные проекты могут
обсуждаться сначала в целом, а потом по частям или по отдельным статьям. По
результатам обсуждения Государственная Дума одобряет основные положения
проекта или отклоняет его. В случае одобрения устанавливается срок для его
представления ко второму чтению.
Если вынесены альтернативные проекты по одному и тому же вопросу,
Государственная Дума обсуждает их одновременно в ходе первого чтения и
принимает решение о том, какой из проектов принять за основу при подготовке
ко второму чтению.
При втором чтении по проекту закона председатель головного по данному
законопроекту комитета либо руководитель органа, дорабатывает проект.
Обсуждение проводится постатейно, по разделам и в целом. Во время
обсуждения, отдельные части или проект в целом, может быть возвращен на
доработку. Каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно.
Принятие официального решения по проекту законодательного акта - это
решающая стадия официального прохождения проекта в законодательном органе.
В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт.
Соответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают предпосылки и
условия для принятия окончательного правотворческого решения.
Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов, разделяя
процедуру принятия федеральных и федеральных конституционных законов.
В соответствии с законом Государственная Дума принимает Федеральные
законы. На голосование ставятся отдельно каждая статья, либо раздел, либо
глава проекта закона. Затем на голосование ставятся все поступившие в
письменном виде поправки.
После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается
в целом. Решение по федеральным законам принимается большинством голосов от
общего числа депутатов Государственной Думы. Согласно ч.3 ст. 105
Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течении
пяти дней направляются для рассмотрения в Совет Федерации. Для одобрения
закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него проголосовали более
половины членов палаты. Закон считается принятым, если он в течении
четырнадцати дней не был рассмотрен в Совете Федерации. Из данных
положений Основного закона можно сделать вывод о том, что принятие
федеральных законов Советом Федерации не носит обязательного характера, но
если они стали предметом рассмотрения в этой палате парламента и не нашли
одобрения, то, согласно закону, требуется создание согласительной комиссии
из представителей обеих палат. Комиссия рассматривает возникшие разногласия
и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования
разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом
рассмотрения Государственной Думы. При несогласии Государственной Думы с
решением Совета Федерации для принятия закона необходимо, чтобы две трети
членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект.
Существует несколько нормативных актов, которые подлежат обязательному
рассмотрению Советом Федерации после принятия их Государственной Думой. Они
касаются важнейших вопросов жизнедеятельности государства. Перечень этих
вопросов дан в ст. 106 Конституции РФ, к ним относятся: вопросы
федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного
и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификация и денонсация
международных договоров, вопросы войны и мира, защиты и статуса
государственной границы.
Особый порядок предусмотрен для принятия федеральных конституционных
законов. Ввиду особой важности этих нормативных актов, Конституция
предусматривает прохождение такого закона в обеих палатах парламента, и
принятие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов
Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов
Государственной Думы.
Законы РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течении 14
дней. Президент вправе вернуть до истечения указанного срока Федеральный
закон для повторного рассмотрения. В этом случае закон подписывается
Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями
голосов в обеих палатах парламента.
Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать
общеобязательными велением государства, правовая норма должна
объектироваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс
представляется особенно важным. Опубликование законов главная предпосылка
их вступления в силу и юридическое основание презумпции знания законов.
Нельзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и
налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил.
Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего
сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в
помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе
печати.
Поскольку опубликование имеет осо6ое юридическое значение для
вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно
представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго
определенном порядке.
Опубликование законов осуществляется в соответствии с Указом
Президента "0 порядке опубликования и вступления в силу Федеральных
законов".1
Все законы России, согласно вышеупомянутому закону, подлежат
обязательному опубликованию в информационном бюллетене "Собрание
законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете", затем
передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научно-
технического центра правовой информации "Система".
Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их
официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом
законе.
На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует
отметить, что законотворческий процесс- это не просто механизм создания
нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а,
следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и
принципам.
Логические основы правотворческого процесса будут рассмотрены
подробнее в следующей главе работы.
Глава 2.Логические основы правотворческого процесса
и механизм обеспечения реализации закона.
§1. Логические основы правотворческого процесса.
Слово "закон" в специальной и популярной литературе, в бытовой речи
зачастую обозначает общеобязательное правило, обеспеченное принудительной
силой государства. В таком понимании закон отождествляется, по существу, с
правом. Но в строгом юридическом смысле закон - это правовой акт,
обладающий специфическими, только ему присущим признаками. В юридической
литературе выделяются три основные характерные особенности закона.
Во-первых, закон - акт высших представительных органов Российской
Федерации. Законы, принимаемые представителями всего населения, являются
актами первичного характера, формулируя и закрепляя основные начала для
всей системы законодательством.
Во-вторых, законы регулируют наиболее важные общественные отношения. В
государстве, стремящемся быть правовым, наряду с общегосударственными
наиболее значимыми проблемами, законом должны регулироваться все вопросы,
затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина.
В-третьих, законы - это акты, принятые в особом порядке и обладающие
высшей юридической властью.1
На основании всего вышеизложенного, необходимо сделать вывод
о том, что закон - это произведение особого рода, имеющее свои характерные
черты и особенности, определяемые назначением права в общественной жизни.
Соответственно сам законотвоворческий процесс- это не
только особая форма государственной деятельности по разработке и
установлению правовых норм, но и творческий процесс, строящийся на
основополагающих принципах, образующих его логические основы.
В юридической литературе выделяют: "четыре основополагающих принципа:
- Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.
- Принцип понятийной определенности
- Принцип модальной сбалансированности.
- Принцип ретребутивной обеспеченности." 2
В соответствии с Конституцией 1993 года, правом принятия законов наделены
представительные органы субъектов федерации.
Представляется необходимым рассмотреть каждый из этих принципов
подробнее.
Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.
В демократическом обществе объективно - необходимое определяет
логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма
должна иметь свой логический фундамент, содержание определено
закономерностями общественного развития, его реальными потребностями.
Зависимость между адекватностью реальности общественных отношений и их
правовым опосредованием установлена давно и практически никем не
оспаривается. Вместе с тем практика правового регулирования дает массу
примеров игнорирования данной закономерности. Связано это не в последнюю
очередь с тем, что юридическая наука до сих пор не выработала эффективных
механизмов перевода требований экономических законов в юридическое
содержание. Решение данной проблемы связано, на наш взгляд, с особенностями
российской действительности, где помимо чисто экономических факторов на
ситуацию в стране оказывают сильное воздействие политические,
психологические и иные факторы.
Дабы подкрепить свое утверждение фактами, приведем пример из
