муниципальных образований. Реализация многих законов не возможна из-за
отсутствия финансовых гарантий. Имеются факты принятия законов, прямо
противоречащих действующему федеральному бюджету. По-прежнему немалое число
законов отражает узко отраслевые или корпоративные интересы. Таким образом,
налицо снижение уровня законотворческой деятельности, что тормозит
проведение экономической и социальной реформ, решение проблем
государственного строительства, реализацию основных направлений внутренней
и внешней политики.
Представляется, что наиболее удачными является широкое понимание
правотворчества, т.е. включение в этот процесс деятельности по подготовке и
обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие
государственные органы, общественные организации, широкие круги
общественности. На основании такого понимания и более развернутой является
классификация стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным
и А.С. Приголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов
правотворчества:
"Первый - предварительное формирование государственной воли, внешне
выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит
подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не
порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь
предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных
этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его
обсуждение, согласование и доработка.
Второй - официальное возведение государственной воли в норму права,
т.е. издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса
решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда
мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа,
непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его
опубликование."1
Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества.
Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими законодательными
органами государства. Эта деятельность наиболее полно моделирует
правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более подробно на ней с
точки зрения стадийности, как одного из видов правотворчества.
§3.Законотворческий процесс.
Правотворческий и законотворческий процессы, как мы убедились,
соотносятся как общее и особенное. Но, памятуя о том, что законы занимают в
правовой системе особое положение, мы выделяем в законотворческом процессе
ряд характерных признаков. Саму процедуру принятия законов регулируют
правила, закрепленные конституционно.
Следует рассмотреть каждую стадию законотворческого процесса более
подробно.
Итак, первым этапом законотворческого процесса является подготовка
проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный
момент создания правового акта. Как уже говорилось, потребность в
регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых
либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть
объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве.
"Как известно, воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это
понятие, формируется под воздействием объективных закономерностей. Поэтому
осознание объективной необходимости того или иного явления или процесса,
его оценка в субъективном сознании, соотнесение с отдаленными и близкими
целями, выявление возможности воздействия права на проявление объективных
законов, применение соответствующих - правовых форм для реализации
принятого решения - все это основные этапы принятия правотворческого
решения", так считают авторы книги "Научные основы правотворчества". 1
Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало
законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема
будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков
законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он
соответствует реальным общественным потребностям.
По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно
составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются
такие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий
план. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки
принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции
нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному
иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным
на данном этапе ее формирования. Конституция I993 г. внесла существенные
изменения в структуру законодательства, углубив и расширив его. Поленина
выделяет несколько уровней иерархической структуры:
1/ подзаконные нормативные акты;
2/ нормативные указы;
3/ "простые" федеральные законы;
4/конституционные федеральные законы;
5/ Конституция РФ /как целое/;
6/ Положения гл.1 Основы конституционного строя
Конституции РФ I993 г.2
На практике вопрос о соотношении, скажем, законов и указов, особенно
принятых в период до I2 декабря 1993г., решается далеко не однозначно.
Особняком стоят указы, вышедшие до конца сентября I993 г, когда Президент
был нацелен Съездом народных депутатов РФ, полномочиями издавать
законодательные акты. Многие из них устарели и вошли в противоречие с более
поздними законами и указами. Государственной Думе предстоит высказать свое
отношение к Указам Президента, вышедшим в свет с момента введения в
действие Конституции I993г. по день начала работы Федерального Собрания,
т.е. до I5 января I994 г., тем более что в них содержится оговорка, что
"они должны быть внесены на рассмотрение Федерального Собрания"1. К
сожалению, Государственная Дума до сих пор так и не высказала своего
отношения к ним. Это может привести к такой ситуации, когда
правоприменительная практика столкнется со значительными сложностями,
идущими в разрез с идеей укрепления российской государственности.
Предотвращение таких катастрофических для правовой системы последствий
возможно уже на станции создания проекта нового нормативного акта. Мы
видим, что уже на стадии разработки законопроекта следует внимательно
отнестись к изначальной концепции нормативного акта и его месту в системе
законодательства.
Естественно важным является вопрос о том, кто готовит законопроект.
Сложившаяся юридическая практика идет "ведомственным" путем, т.е.
правоподготовительная деятельность осуществляется министерствами и
ведомствами. Основные адресаты в планах законопроектных работ -
Министерство финансов, Прокуратура РФ, Министерство юстиции. Основная
тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных
структур, что влечет ряд негативных последствий. Проект закона
вырабатывается, как правило, в спешке из-за большой загруженности
специалистов аппарата, зачастую достаточно низок их профессиональный
уровень, кроме того, они, так или иначе, находятся в плену у определенного
стереотипа правового мышления. Другой негативной чертой, на наш взгляд,
является деперсонифицированность проекта, когда официальным автором
является ведомство, а конкретные создатели просто неизвестны и не несут за
свое детище никакой ответственности.
Сложившаяся ситуация естественно привлекает внимание ученых-
правоведов. Большинство склоняется к тому, что подготовкой законопроектов
аппарат заниматься не должен. В частности С.С. Алексеев выступил с
предложением передать работу по составлению законопроектов группе
специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином
законодательно разрешаемом вопросе. "Закон как изобретение, как всякое
достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями.
Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо
привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением".1
Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально
созданными научно-исследовательскими, творческими группами, и объявление
соответствующего конкурса среди авторских коллективов. Еще один момент, на
котором бы хотелось остановиться. Это законотворческая деятельность членов
парламента. Европейская практика показывает, что такого понятия нет вообще,
депутаты работают только с готовым проектом, который создается
специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Думе обращаться с
законодательной инициативой, внести обоснованное предложение о
законодательном нововведении и отстаивать его". Депутат Совета Федерации и
депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы,
которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
а/ законопроектов и поправок к ним;
б/ законодательных предложений о разработке и принятии
новых федеральных конституционных законов и федеральных законов;
в/ законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ
и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу".2
Если такая инициатива будет одобрена, то ее "обработкой" займутся
профессионалы. На наш взгляд, это существенно сократило бы количество
"некачественных" проектов, а возможно даже и законов. Сам процесс
подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди
которых можно выделить:
1. Создание концепции будущего закона;
2.Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение
соответствующего мирового опыта;
3. Непосредственная работа над текстом проекта;
4. Экспертиза готового законопроекта.
Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить разработке концепции
будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту.
Найти объективно необходимое сочетание юридического и практического
содержания акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в
конкретно необходимых областях знаний /экономистов, социологов,
психологов/. Безусловно, важно при разработке проекта закона использовать
мировой опыт правового решения данного вопроса. Но здесь следует избегать
копирования иностранных законов либо международных договоров, что зачастую
и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным
потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный
менталитет и особенности российского правоприменения.
В процессе составления проектов некоторых законов возникает
необходимость подготовить другие акты, развивающие и конкретизирующие
закон. Обычно в тексте основного закона разрешается вопрос о подготовке и
принятии таких актов, предусматривается пункту с соответствующим поручением
о порядке их издания. Но это еще не гарантирует своевременную подготовку
всего комплекса норм для решения конкретного вопроса. Думается,
целесообразно было бы принятие пакета необходимых документов по данному
вопросу, что принято в законотворческой технике других стран. Одновременная
разработка комплекса документов от закона до инструкций министерств и
ведомств предупреждало бы недоразумения и неясности, возникающие при
применении основного закона в отсутствие разъясняющих нормативных актов, а
т.ж. исключило бы противоречия между ними.
Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая
подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой
с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные
при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно
отрабатывается и редактируется.
Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой
поручена подготовка проекта и внесение его на утверждение.
Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что
обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования
общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко
используется его всенародное обсуждение.
Основным инструментом выражения мнения общественности является пресса,
которая все активнее включается в процесс законотворчества. Такую тенденцию
отмечают и юристы, подчеркивая, что "поток" предложений в печати и,
особенно, в письмах граждан о необходимости
принятия того или иного закона либо ценой их серии увеличивается."1
Таким образом, мы имеем дело с феноменом инициирования законодательных
предложений в прессе не только на стадии обсуждения выдвинутых
законопроектов, но и выявления и анализа законодательных проблем. Задача
общественной дискуссии в печати состоит в том, чтобы выяснить многообразие
альтернативных мнений, выбрать оптимальные предложения, которые послужили
бы базой для эффективного решения. К сожалению, для ряда современных
изданий характерны низкая культура дискуссий по важнейшим государственно-
правовым вопросам, нетерпимость к иным позициям. Важным остается вопрос о
порядке учета высказанных в прессе законодательных предложений. Механизма
подведения итогов обсуждения и их учета мы пока не имеем. Анализ
показывает, что лишь небольшая часть предложений и замечаний к
законопроектам используется в их окончательном варианте. Судьба остальных
остается неизвестной, как и мотивы, по которым были отклонены те или иные
замечания. В связи с этим, думается, необходимо придать каналам
общественного мнения большую упорядоченность и эффективность, в частности,
выделить в банке данных парламента блок "предложения общественности" для их
автоматизированной обработки и использования. Тогда по каждому
законопроекту можно будет давать концентрированно обработанную и достаточно
объективную информацию.
Существует также много негативных моментов. Порой общественное мнение
буквально опутывает все фазы подготовки принятия законов. Вихрь мнений,
интересов, позиций подчас настолько силен, что законодатели действуют как
бы в "безальтернативном" режиме. Смещаются их собственные оценки, и в
стороне остаются другие источники информации, необходимые депутатам.
Стихийно взрывающееся общественное мнение нередко мешает подготовить проект
на добротной научной основе, взвесить все варианты и просчитать
последствия.
Весомость общественного мнения усиливается от сочетания с другими
видами информации. На каждом этапе законодательного процесса целесообразно
пользоваться "информационной комбинацией", т.е. умело сочетать все виды и
источники информации.
Для будущего закона важно, если пресса, научные работники, а т.ж.
социологические опросы и публичные дискуссии спокойно и компетентно
обнажают проблемы, требующие законодательного решения.
В подготовке законопроекта ведущая роль, несомненно, принадлежит
специалистам и депутатам. Общественное мнение может лучше выразить себя в
альтернативных проектах. Думается, что целесообразно было бы готовить и
вносить такие проекты заранее, видя за ними определенные общественные слои
с их запросами, интересами, потребностями, сопоставляя варианты проектов и
выбирая лучший.
Подготовка проекта заканчивается решением органа, его готовившего, о
направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Если
проект готовится в аппарате этого органа или комиссиями Государственной
Думы, то эта стадия законотворчества заканчивается решением комиссии
представить проект на рассмотрение Государственной Думы.
Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет
официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап
процесса законотворчества - предварительное формирование государственной
воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права.
Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе
исчерпываются, но возникают новые, связанные с рассмотрением проекта в
официальном порядке и вынесением решения.
Утверждение законопроекта является центральной стадией
законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание
юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.
Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона:
внесение проекта на обсуждение законотворческого органа, непосредственное
обсуждение проекта, принятие закона, его обнародование /опубликование/.
Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган
сводится к направлению полностью готового проекта в законотворческий орган.
В юридической литературе принято выделять два вида официального
вынесения проекта на рассмотрение.
Первый - кооперативное внесение, когда законотворческий орган обязан
рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора
проекта. Второй - факультативное внесение, когда от руководства
законотворческого органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный
проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или
редактирования.
Такая градация необходима для характеристики права законодательной
инициативы. В содержании права законодательной инициативы входят следующие
элементы: действие, совершать которое оно предоставляет возможным,
