о принудительном взыскании таможенных пошлин, налогов с лиц, отказывающихся уплатить их добровольно;
об обращении взыскания на товары в счет уплаты таможенных пошлин, налогов;
- в иных случаях, предусмотренных действующим российским законодательством;
14) устанавливать и поддерживать официальные отношения консультативного характера с участниками ВЭД, иными лицами, деятельность которых связана с осуществлением ВЭД, и их профессиональными объединениями (ассоциациями) в целях сотрудничества и взаимодействия по вопросам внедрения наиболее эффективных методов осуществления таможенного оформления и таможенного контроля;
15) осуществлять иные правомочия, предусмотренные действующим российским законодательством.
1.3 Структура таможенных органов
На верху иерархической лестницы таможенных органов стоит ФТС РФ центральный орган, находящийся в ведение Министерства экономического развития и торговли. Правовой статус этого таможенного органа определяется Постановлением Правительства РФ от 21.08.2004 г. № 429 «О ФТС».
В этом НПА перечислено несколько десятком функций этого органа по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями. Наиболее важные из их числа:
осуществление взимания таможенных пошлин, налогов и прочих обязательных таможенных платежей, контроль правильности исчисления и своевременность уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, меры по их принудительному взысканию;
обеспечение соблюдения установленных запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ, борьба с нарушениями установленных таможенных правил;
обеспечение единообразного применения таможенными органами таможенного законодательства РФ;
осуществление таможенного оформления и таможенного контроля;
обеспечение в пределах своей компетенции защиты прав и свобод граждан;
ведение таможенной статистики;
информирование и консультирование на безвозмездной основе по вопросам таможенного дела участником ВЭД;
реализация программ развития таможенного дела в РФ.
ФТС возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению министра экономического развития и торговли РФ. Руководитель ФТС имеет первого заместителя и 4 заместителей.
Структура ФТС включает в себя:
8 главных управлений: Главное организационно-инспекторское управление (аппарат председателя ФТС РФ); Главное управление организации таможенного контроля; Главное управление по борьбе с контрабандой; Главное управление товарной номенклатуры и торговых ограничений; Главное управление тылового обеспечения; Главное управление федеральных таможенных доходов; Главное финансово экономическое управление; Главное управление информационных технологий.
11 управлений: Управление кадров; Управление валютного контроля; Управление таможенного сотрудничества; Управление делами; Контрольно-ревизионное управление; Правовое управление; Управление собственной безопасности; Управление таможенной инспекции; Управление таможенной статистики и анализа; Управление таможенных расследований и дознания; Управление организации силового обеспечения.
Непосредственно ФТС подчиняются таможни центрального подчинения: Внуковская, Домодедовская, Шереметьевская, Центральная базовая, Центральная энергетическая, а также специализированные подразделения: Российская таможенная академия и Кинологический центр ФТС России.
Территориальными подразделениями ФТС являются 7 РТУ:
Центральное таможенное управление (включает в себя 28 местных таможен: Белгородскую, Брянскую, Владимирскую, Воронежскую, Ивановскую, Калужскую, Костромскую, Курскую, Липецкую, Московскую восточную, Московскую западную, Московскую северную, Московскую южную, Ногинскую, Орловскую, Подольскую, Рязанскую, Смоленскую, Тамбовскую, Тверскую, Тульскую, Щелковскую, Ярославскую, Центральную акцизную, Центральную оперативную и Центральную тыловую);
Северо-западное таможенное управление (включает в себя 23 таможни: Архангельскую, Багратионовскую, Балтийскую, Великолукскую, Вологодскую, Выборгскую, Калининградскую, Калининградскую оперативную, Кингисеппскую, Костомукскую, Мурманскую, Неманскую, Новгородскую, Петрозаводскую, Псковскую, Пулковскую, Санкт-Петербургскую, Себежскую, Сортавальскую, Сыктывкарскую, Северозападную акцизную, Северо-западную оперативную, Северо-западную тыловую, а также специализированное подразделение - Кинологический центр Северо-западной таможни);
Южное таможенное управление (включает в себя 20 таможен: Адыгейскую, Астраханскую, Волгоградскую, Дагестанскую, Ингушскую, Кабардино-Балкарскую, Калмыцкую, Карачаево-Черкесскую, Краснодарскую, Миллеровскую, Минераловодскую, Новороссийскую, Ростовскую, Северо-Осетинскую, Сочинскую, Ставропольскую, Таганрогскую, Туапсинскую, Чеченскую, Южную оперативную);
Приволжское таможенное управление (включает в себя 16 таможен: Башкортостанскую, Кировскую, Марийскую, Мордовскую, Нижегородскую, Оренбургскую, Пензенскую, Пермскую, Самарскую, Саратовскую, Татарстанскую, Тольяттинскую, Удмуртскую, Ульяновскую, Чувашскую, Приволжскую оперативную);
Уральское таможенное управление (включает в себя 10 таможен: Екатеринбургскую, Кольцовскую, Курганскую, Магнитогорскую, Нижнетагильскую, Тюменскую, Ханты-Мансийскую, Челябинскую, Ямало- Ненецкую, Уральскую оперативную);
Сибирское таможенное управление (включает в себя 19 таможен: Алтайскую, Братскую, Бурятскую, Горно-Алтайскую, Забайкальскую, Иркутскую, Кемеровскую, Красноярскую, Наушкинскую, Новосибирскую, Омскую, Толмачевскую, Томскую, Тывинскую, Хакасскую, Читинскую, Восточно-Сибирскую оперативную, Сибирскую оперативную, Сибирскую тыловую);
Дальневосточное таможенное управление (включает в себя 16 таможен: Амурскую, Биробиджанскую, Благовещенскую, Ванинскую, Владивостокскую, Гродековскую, Камчатскую, Магаданскую,
Находкинскую, Сахалинскую, Уссурийскую, Хабаровскую, Хасанскую, Чукотскую, Якутскую, Дальневосточную оперативную).
РТУ осуществляют руководство таможенным делом в своем регионе, который определяет ФТС России. В задачи РТУ входят организация таможенного дела, обеспечение своевременного перечисления в федеральный бюджет таможенных платежей, обобщение и анализ таможенной практики, разработка и осуществление в пределах своей компетенции мер, направленных на обеспечение единства таможенной территории России, ее экономической безопасности в части, относящейся к таможенному делу, борьба с контрабандой и иными таможенными
правонарушениями, организационное, материально-техническое, финансовое, кадровое, социально-бытовое и прочее обеспечение своей деятельности и деятельности подчиненных органов. Правовой статус РТУ регламентируется Приказом ГТК РФ от 10.10.2002 г. № 1082, утверждающим Общее положение о РТУ.
Непосредственно РТУ подчиняются таможни. Существуют таможни
непосредственно подчиненные ФТС. В задачи таможен входит
осуществление таможенной деятельности в своем регионе, в том числе по
таможенному оформлению товаров, помещению их под определенный
таможенный режим, производству таможенных процедур, взиманию
таможенных платежей, таможенному контролю. Таможни являются
правоохранительными органами, обеспечивающими в пределах своей
компетенции исполнение законодательства об уголовном и
административном производстве. Свою деятельность таможни осуществляют
через таможенные посты. Структура, штатная численность работников
таможни определяются РТУ.
В отличие от ФТС, РТУ и таможен таможенные посты не являются юридическим лицом (за исключением особых случаев, определяемых специальными приказами ФТС). В задачи таможенного поста входит непосредственное осуществление таможенного дела, таможенное оформление и таможенный контроль на вверенном участке, борьба с административными правонарушениями в области таможенного дела. Структура, штатная численность работников, руководитель таможенного поста определяются вышестоящей таможней.
РАЗДЕЛ 2. ИССЛЕДОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ В УПРАВЛЕНИИ ТАМОЖЕННЫМИ УСЛУГАМИ
2.1 Особенности управления таможенными услугами в РФ
В настоящее время отсутствует нормативное понятие «государственные услуги в сфере таможенного дела», а также единообразный доктринальный подход к пониманию их правовой природы и содержания. На основе анализа норм таможенного законодательства, научных суждений автор обозначает признаки, характеризующие сущность государственных услуг в сфере таможенного дела, и определяет виды государственных услуг, предоставляемых таможенными органами.
Таможенное законодательство России не содержит понятия «государственные услуги в области таможенного дела», так же как и российское законодательство - понятие "государственная услуга" в целом. Вместе с тем Регламент Федеральной таможенной службы, утвержденный Приказом ФТС России от 28.11.2007 N 1479, закрепляет, что ФТС России разрабатывает, утверждает и обеспечивает опубликование перечней государственных услуг, а также требований к качеству и доступности государственных услуг. Однако до сих пор данный перечень отсутствует, что порождает в науке оживленные споры об услугах, оказываемых таможенными органами.
В настоящее время ФТС России принято три Административных регламента по оказанию услуг в сфере таможенного дела, из чего можно утверждать о легальном существовании трех следующих государственных услуг:
1) по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов (Приказ ФТС России от 24.05.2006 N 469);
2) по принятию предварительных решений о стране происхождения товара (Приказ ФТС России от 23.07.2008 N 906);
3) по принятию предварительных решений о классификации товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности (Приказ ФТС России от 01.08.2008 N 951).
Предоставление таможенных услуг основано на положениях Таможенного кодекса РФ (далее - ТК РФ), который не позиционирует их в качестве государственных услуг и, более того, по-разному определяет их правовую природу. Так, в соответствии с подп. 10 ст. 403 ТК РФ осуществление информирования и консультирования в области таможенного дела относится к одной из основных функций таможенных органов [4].
Следует отметить, что в настоящее время отсутствует единообразный подход к определению сущности информирования и консультирования. Одна часть административных регламентов государственных органов определяет информирование (консультирование) по вопросам сферы их компетенции как государственную функцию, другая - как государственную услугу.
Вопрос о разграничении понятий "функция" и "услуга" является в настоящее время особенно актуальным. Так, Ю.А. Тихомиров предлагает следующие определения функции и услуги, которые могут служить отправной точкой в их разграничении. Функция - "нормативно установленный вид властной деятельности органа государства", а услуга - "способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц". Заслуживает внимания также подход Н.В. Путило, которая отмечает, что услуги связаны с использованием административного потенциала, но, в отличие от функций, не предполагают прямое исполнение полномочий, являющихся основным назначением органа. В продолжение этой же мысли Л.К. Терещенко указывает, что "там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги".
В связи с этим информирование и консультирование, осуществляемые государственными органами за рамками их основных (прямых) функциональных обязанностей, должны рассматриваться как государственные услуги. Представляется, что информирование и консультирование, осуществляемые таможенными органами по запросам заинтересованных лиц по мере возникновения потребности, являются полноценными государственными услугами и должны быть исключены из основных функций таможенных органов.
Предоставление таможенными органами таких государственных услуг, как принятие предварительных решений, основано на ст. 41 ТК РФ, которая закрепляет право федерального органа, уполномоченного в области таможенного дела, и иных таможенных органов принимать предварительное решение о классификации товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности в отношении конкретного товара, о происхождении товара из конкретной страны.
Однако по какому критерию информирование, консультирование и принятие таможенными органами предварительных решений отнесены к государственным услугам? Анализируя закрепленные административными регламентами ФТС России государственные услуги, можно выделить следующие их общие признаки. Услуги предоставляются таможенными органами на безвозмездной основе. Федеральная таможенная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности функции по оказанию платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Однако данный признак не следует рассматривать в качестве отличительной особенности государственной услуги, так как совершение таможенными органами в интересах обратившихся лиц в рамках исполнения государственных функций юридически значимых действий также осуществляется на безвозмездной основе. Следует согласиться с Н.В. Путило, которая определяет сущность государственной услуги как получение гражданином благ, выгодных лично ему, не связанных с исполнением обязательств. А.В. Нестеров к государственным услугам относит бесплатные услуги, оказываемые в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг уполномоченными услугодателями добровольно обратившимся заинтересованным лицам.
На основании изложенного представляется, что государственную услугу в сфере таможенного дела характеризуют следующие признаки.
Во-первых, добровольность обращения лиц в таможенные органы, если оно не связано с исполнением требований таможенного законодательства. Так, если рассматривать государственные функции, закрепленные в административных регламентах ФТС, то обращение в таможенные органы заинтересованных лиц за совершением определенных действий (включение в реестр, выдача квалификационного аттестата специалиста по таможенному оформлению, оформление пассажирской декларации и т.п.) основано на выполнении норм ТК РФ и представляет собой, по сути, таможенную обязанность.
Во-вторых, государственные услуги представляют собой получение определенных благ в сфере таможенного дела исключительно в интересах обратившегося лица. Так, при информировании и консультировании заинтересованное лицо получает необходимую информацию в сфере таможенного дела, которая позволяет ему правильно сориентироваться в тех или иных вопросах таможенного дела; принятие предварительного решения позволяет участнику внешнеэкономической деятельности существенно упростить и ускорить проведение таможенного оформления и таможенного контроля.
Однако ограничивается ли предоставление таможенными органами услуг тремя вышеуказанными государственными услугами? В науке существуют различные точки зрения. Под влиянием административной реформы и принятия ТК РФ, закрепившего принципиально новую идеологию таможенного дела, возникла научная концепция "сервисной таможни". При этом понятие "сервисная таможня" используется в значении "государственный поставщик", т.е. государственная организация, имеющая обслуживающую функцию или предоставляющая услугу заказчику, федеральная служба или государственное учреждение, ориентированные на оказание качественных таможенных услуг как государству, так и участникам внешнеэкономической деятельности, а также элемент международной организации, главной целью которого является результативное содействие внешнеторговой деятельности, приводящее к ускорению и упрощению совершения таможенных процедур. В целом концепция "сервисной таможни" это особый взгляд на систему таможенной деятельности. Результат ее - таможенные услуги, под которыми авторами концепции понимаются «комплекс действий и мер в сфере таможенного дела, направленных на удовлетворение потребностей государства и участников ВЭД», а под таможенным сервисом - организованное обслуживание потребителей таможенных услуг.
Вместе с тем данная концепция подвергается обоснованной критике. Так, А.Б. Новиков справедливо отмечает, что происхождение концепции «сервисной таможни» может объясняться системной подменой понятия «таможенное дело» комплексным понятием «таможенные услуги» и что ее сторонники часто используют термины «таможенная деятельность» и «таможенные услуги» в качестве синонимов, а цели и задачи в таможенной системе, включая сервисные, трансформируются в цели и задачи в сфере таможенных услуг. По сути, в данной концепции речь идет об оказании государственных услуг такому клиенту или заказчику, как государство, а данная теоретико-правовая конструкция в структуре административной реформы не используется. Н.В. Путило, подвергая критике использование публичных услуг как теоретико-правовую конструкцию, близкую к функциям государства, согласно которой государство находится в услужении общества, а субъектом, получателем этих услуг является общество, абстрактный народ, отмечает, что «данный подход не следует использовать для понимания и регулирования публичных услуг, получателем которых является конкретное лицо, а предоставляет их государственный служащий».
Рассматривая концепцию «сервисной таможни», А.Б. Новиков указывает, что таможенное дело обобщенно может быть представлено в виде трех блоков: регулирование внешнеторговой деятельности, таможенный контроль и таможенные услуги. ФТС России предоставляет государственные услуги в области внешней торговли, а именно услуги по таможенному оформлению, информационно-консультационным вопросам, хранению товаров на таможенных складах, сопровождению грузов на территории России и ряд других.
Представляется, что перечисление услуг таможенных органов является простым набором разнопорядковых действий (функций, услуг, таможенных операций) данных органов, без указания на признак, по которому они отнесены к их услугам. Например, согласно ст. 403 ТК РФ таможенное оформление является одной из основных функций таможенных органов, причем выражающей предназначение системы таможенных органов в целом. Кроме того, таможенное оформление является не правом, а законной обязанностью любого лица, перемещающего товары и транспортные средства через таможенную границу. При таможенном оформлении таможенные органы как раз реализуют свои властно-распорядительные полномочия в соответствии с законодательством. Вышеизложенное исключает отнесение таможенного оформления к государственной услуге.
Также в соответствии со ст. 87 ТК РФ таможенное сопровождение представляет собой таможенную операцию, которая осуществляется должностными лицами таможенных органов исключительно в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства, в связи с чем объективно не может рассматриваться в качестве государственной услуги.
Что касается предоставления таможенными органами услуги по хранению товаров, находящихся под таможенным контролем на складах временного хранения (ст. 115 ТК РФ) и на таможенных складах (п. 4 ст. 226 ТК РФ), то существенными особенностями являются, во-первых, возмездный характер ее оказания, во-вторых, договорная основа ее предоставления. Считаем, что правовое оформление данной услуги в форме публичного договора и распространение на действия по ее оказанию норм гражданского законодательства исключают возможность принятия административного регламента ее предоставления, а следовательно, и определения ее в качестве государственной услуги.
