Таким образом, одним из основных направлений формирования системы управления социальным развитием муниципальных структур является формирование условий для наиболее полного удовлетворения потребностей населения в социальных услугах.
1.2. Необходимость оказания социальных услуг органами местного самоуправленияМуниципальная деятельность реализуется благодаря системе социальных ус-луг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни. Управление оказанием муниципальных услуг служит важнейшей состав-ной частью муниципального управления. Поэтому вопрос о муниципальных ус-лугах является ключевым к пониманию всех социально-экономических процес-сов, происходящих на местном уровне.Государственные и муниципальные услуги -- это общественно полез-ные функции, осуществляемые органами государственной власти или местного самоуправления бюджетными учреждениями, а также блага и услуги, предоставляемые ими гражданам и юридическим лицам.Муниципальная услуга является базовым элементом, клеточкой всей муници-пальной деятельности, основой экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования.Прежде чем характеризовать систему социальных услуг, необходимо рас-смотреть особенности услуги как продукта человеческой деятельности. Свои по-требности человек удовлетворяет с помощью материальных благ и услуг. Мате-риальные блага - это вещи, предметы, которые можно потрогать, подержать в руках: жилище, мебель, продукты питания, одежда, обувь, лекарства, телевизор и т. д. В давние времена, при натуральном хозяйстве, основную часть материальных благ люди производили для себя сами: выращивали хлеб, ткали ткани, шили одежду, изготавливали орудия производства и т. п. В современном обществе подавляю-щая часть материальных благ имеет форму товара, который человек приобретает в магазине, на рынке или в другом месте. Другая часть человеческих потребностей удовлетворяется с помощью услуг, не имеющих материальной формы [58, с. 209]. Основные различия между материальными благами и услугами представлены в табл. 1.Таблица 1 - Различия между материальными благами и услугамиМатериальные блага (продукт) | Услуга | |
Осязаемость | Неосязаемость | |
Существует отдельно от производителя | Неотделима от производителя | |
Качество можно измерить с помощью определенных параметров (характери-стик) | Качество колеблется в широких пределах в за-висимости от производителя услуги, места и времени ее оказания (непостоянство качества). Измерение качества ряда услуг затруднено | |
Подлежит сохранению в течение опре-деленного времени | Не может быть сохранена (свойство несохра-няемости) | |
Часть услуг человек оказывает себе сам или члены семьи оказывают их друг другу в рамках домохозяйства. Например, женщина в доме готовит пищу на всю семью. Но вы можете сходить в ресторан, работники которого окажут вам услугу по приготовлению пищи, а потом вымоют использованную вами посуду. Здесь услуга сопровождает материальный продукт (продукты питания), следует за ним. Следование за продуктом, одновременное предоставление товара и сопутствую-щих ему услуг - достаточно распространенное явление. Вы можете сами отре-монтировать свою квартиру, а можете пригласить профессионалов-ремонтников, можете сами починить телевизор, купив необходимые для этого детали, а може-те вызвать мастера, который продаст вам эти детали и произведет ремонт, и т. д. По мере развития цивилизации и углубления разделения труда все меньшую долю услуг человек оказывает себе сам или в пределах домохозяйства и все чаще пользуется услугами со стороны. Отсюда можно сделать вывод, что потребности людей в услугах будут постоянно возрастать.
Не все услуги, в которых нуждается человек, связаны с местом его проживания (например, транспортные услуги вне поселения, туристические, курортные и дру-гие услуги). Однако подавляющее большинство услуг люди хотят получать там, где живут и работают. Именно их мы будем называть «муниципальными».
Муниципальными услугами называются такие услуги, которые предоставля-ются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которыми органы местного самоуправления несут ту или иную ответственность [56, с. 319].
Понятие «муниципальные» в данном случае подразумевает не форму собствен-ности организации, оказывающей услугу, а местный характер услуги, определяе-мый местом проживания человека. К муниципальным услугам относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных (в пределах территории посе-ления), бытовых, торговых, образовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг.
К муниципальным услугам следует относить и такие, как обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, обеспечение ее экологического и санитарного благополучия и т. д. Даже то, что мы называем «комплексным социально-экономическим развитием» муниципаль-ного образования, означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуа-ции в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг. По отношению к функции оказания муниципальных услуг населению все осталь-ные функции местного самоуправления производны.
В приложении 1 приведен перечень социальных услуг, оказываемых по отраслям социальной сферы.
Социальными услугами в отрасли образование являются дошкольное образование, начальное, основное и среднее общее образование, дополнительное образование.
Социальную политику в области охраны здоровья можно определить как управление и регулирование процессов, способствующих оздоровлению населения. В отрасли здравоохранения предоставляются следующие виды услуг: диагностика и лечение заболеваний, медицинская профилактика заболеваний и реабилитация населения.
Задачи органов местного самоуправления в разработке и реализации социальной политики в области охраны здоровья населения заключаются в рациональном сочетании решения проблем федерального значения и местных. Органы местного самоуправления должны обеспечить эффективное включение мероприятий по охране здоровья в общую систему социальной политики, проводимой в регионе.
В области спорта и физической культуры предоставляются спортивные площади для проведения спортивно-массовых мероприятий, оказывается комплекс спортивно-оздоровительных услуг, организуются занятия физкультурой и спортом в учебных группах и др.
В отрасли культура - организуются праздники, выставки, творческие встречи, проводятся вечера отдыха, концерты и прочие программы.
Основным направлением молодежной политики в реализации социальных услуг является организация отдыха, туризма и досуга молодежи.
Социальную защиту можно определить как систему законодательных, экономических, социальных и социально-психологических гарантий, обеспечивающую всем трудоспособным гражданам равные права и условия для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства, а нетрудо-способным и социально-уязвимым слоям населения - преимущества в использовании прямой материальной и социально-психологической поддер-жки в различных ее формах. Объектом социальной защиты являются социально неблагополучные, малообеспеченные и нуждающиеся в помощи и поддержке группы населения.
Комплекс социальных услуг, предоставляемых при социальной защите населения включает содействие:
- в проведении реабилитационных мероприятий социально-медицинского характера;
- в предоставлении услуг социально-бытового характера;
- в улучшении материально-бытовых условий жизни;
- в своевременном предоставлении мер социальной поддержки;
- а также защиту социально- экономических, трудовых, личных прав и свобод.
Организация жилищно-коммунального обслуживания (отопление, водоснабжение, благоустройство, ремонт жилого фонда и т.д.) является социальной услугой в области ЖКХ.
Специфические свойства социальных услуг [43, с. 139]:
- необходимость бесперебойного (для многих услуг -- круглосуточного) ока-зания услуг;
- необходимость рассредоточения оказания услуг по территории поселения с це-лью максимального приближения к месту проживания человека (для круп-ных городов это весьма сложная задача);
- увеличение числа потребителей услуг не влечет за собой уменьшения их полезности для каждого (свойство «отсутствия соперничества»);
- практическая невозможность ограничения доступа потребителей к неко-торым муниципальным услугам;
- местный монополизм исполнителей некоторых муниципальных услуг (во-доснабжение, электроснабжение и т. п.) - такие услуги должны быть пред-метом особой заботы органов местного самоуправления.
Использование термина «муниципальные» услуги не означает, что услуги дол-жны оказывать сами органы местного самоуправления. Но они отвечают за то, чтобы люди имели возможность получать на территории муниципального обра-зования все необходимые им муниципальные услуги. Перечень основных муниципальных услуг, оказание которых обязана обеспечить местная власть, перечислен в законодательстве о местном самоуправлении в качестве его предметов ведения или вопросов местного значения. Потребителями муниципальных услуг являют-ся как жители, так и предприятия и организации, обслуживающие нужды населе-ния. Школе или больнице нужны тепло, вода, электричество, вывоз мусора, услу-ги по ремонту помещений, больнице нужна стирка белья и т. д.
Долгие годы в советское время, а порой и сейчас в сознании многих людей сохраня-ется представление о бесплатности или низкой стоимости услуг в сравнении с мате-риальными продуктами. Это ошибочное представление. В оказании услуг принима-ют участие работники, получающие за свой труд соответствующее вознаграждение. Оказание многих услуг предполагает потребление расходных материалов, энергоре-сурсов, использование специальной техники, зданий, помещений и т. п., приобрете-ние и содержание которых также требуют определенных затрат. Поэтому необходи-мо не просто платить за каждую услугу, а платить столько, чтобы поставщик услуги мог окупить свои расходы и получить хотя бы минимальную прибыль. Иначе в усло-виях рыночной экономики никто оказывать муниципальные услуги не будет.
Объем финансовых ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для организации предоставления муниципальных услуг, зависит от того, кто кон-кретно будет платить за них: потребитель услуги, местный бюджет или оба они в какой-то пропорции. Самому исполнителю услуги это в принципе безразлично. При прочих равных условиях органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы потребители муниципальных услуг сами оплачивали их. Преимуще-ства оплаты услуги ее потребителем:
- обеспечивается возможность количественной и качественной оценки услу-ги потребителем;
- появляется заинтересованность в экономном потреблении услуг;
- стимулируется качественная работа исполнителя услуг.
Бесплатность или заниженная плата за муниципальную услугу развращает и исполнителя, и потребителя услуги, а также всегда ведет к некачественной работе и расточительному использованию ресурсов.
Для определения наиболее целесообразной формы оплаты муниципальных услуг представим их классификацию (рис. 1) [22, с. 198].
ВидСвойстваСпособ оплатыРисунок 1 - Классификация муниципальных услугЧастные услуги характеризуются тем, что их оказание и потребление носят ин-дивидуальный характер, т. е. они связаны с конкретными исполнителями и по-требителями. В этом случае и качество услуги может быть измерено потребителем. К числу таких услуг относятся большинство бытовых и торговых услуг, такси и т. п. Эти услуги должны оплачиваться потребителями по сложившимся в рыночной среде ценам и тарифам.Общественные услуги отличаются тем, что их производство и потребление но-сят общественный характер. Потребление услуги не связано по времени ни с ее производством, ни с оплатой, а ее объем и качество не поддаются непосредственно-му измерению потребителем. К общественным услугам могут быть отнесено бла-гоустройство и озеленение территории, содержание дорог и мест общего пользо-вания, охрана общественного порядка, пожарная безопасность, содержание мест захоронения и др. Эти услуги должен оплачивать бюджет.Услуги, общественные по форме их предоставления, но частные по характеру потребления, в основном являются социально значимыми, их предоставление каж-дому гарантировано Конституцией РФ. Охрана здоровья, возможность получения образования, доступ к достижениям культуры и гарантируется государством каждому гражданину, независимо от уровня его матери-ального благосостояния. В то же время должно быть обеспечено экономное потребле-ние данных услуг, поэтому для их оплаты целесообразно сочетание личного и бюджетно-го финансирования, причем соотношения между ними могут быть самыми разными и неодинаковыми для различных групп населения. Бюджетными называются такие муниципальные услуги, которые полностью или частично финансируются из местного бюджета. К ним относятся общественные ус-луги и большинство социально значимых услуг. В отдельных случаях бюджетными могут быть и некоторые частные услуги. Например, в ряде городов установлены льготы на услуга парикмахерских и бань для отдельных социальных групп. В этом случае бюджет должен компенсировать производителю услуги потери его доходов.Для получения некоторых дорогостоящих услуг в качестве третьего источника финансирования (кроме тарифа и бюджетного финансирования) могут исполь-зоваться различные системы страхования, например медицинское страхование или страхование имущества от пожара.Органы местного самоуправления должны держать под непосредственным уп-равлением или контролем услуги местных монополистов, а также все бюджетные услуги. Цены и тарифы на эти услуги должны быть регулируемыми, их нельзя отдавать во власть рыночной стихии. Так, муниципалитеты многих крупных за-рубежных городов сознательно финансируют потребление некоторых услуг, ко-торые могли бы быть оплачены потребителем, например, услуги общественного городского транспорта, снижением цен на которые (наряду с высокими тарифа-ми за парковку автомобилей) муниципальные власти борются с переполнением центров городов индивидуальным автотранспортом.Необходимость экономии бюджетных средств на оказание муниципальных услуг делает злободневным вопрос об оценке объема оказанной услуги. Проблема не возникает, когда существует прямой измеритель услуги: размер жилой площади, счетчик расхода электроэнергии, газа, воды, использования телефона при повре-менной оплате и т. п. Однако часто прямого измерителя нет, и приходится прибе-гать к косвенным, в качестве которых могут использоваться:- с человека (вода при отсутствии приборов учета воды); - с установки (радиоточка, телефон при отсутствии повременной оплаты);- за вход (городской транспорт, музей);- с квадратного метра жилой площади (теплоэнергия при отсутствии счетчи-ка, вывоз мусора, лифт).Выбор косвенного измерителя объема услуги не всегда очевиден и должен быть предметом анализа. Например, возможно услуги по вывозу бытовых отхо-дов или пользованию лифтом исчислять с человека. Использование косвенных измерителей часто бывает выгодно поставщику услуги, поскольку позволяет скрыть нерациональные расходы и производственные потери (например, тепла или воды в сетях). Поэтому везде, где только возможно, следует переходить на прямое измерение объема муниципальных услуг.Важна также проблема распределения оплаты социальных услуг между раз-личными категориями потребителей. Здесь можно использовать два принципа [17, с. 97]:1) принцип равенства -- оплата производится по единому для всех тарифу, пропорционально потребленному ресурсу, либо по косвенному измерителю;2) принцип справедливости -- размер тарифа изменяется в зависимости от платежеспособности потребителей. Потребители с низким доходом платят меньше за единицу услуги. Для отдельных категорий граждан пользование той или иной муниципальной услугой может быть вообще бесплатным, хотя это и увеличивает нагрузку на других потребителей.Государственные минимальные социальные стандарты -- это государ-ственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмезд-ной и безвозвратной основах за счет бюджетов всех уровней, а также государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ. Минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.Система государственных минимальных социальных стандар-тов используется для оценки уровня развития социальной сферы и формируется при определении финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на единой правовой базе и общих методических принципах. При разработке проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюдже-тов начиная с 1997 г. ежегодно определяются финансовые норма-тивы их формирования на основе государственных минималь-ных социальных стандартов. При этом органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления до утверждения государственных минимальных социальных стандартов при разра-ботке соответствующих проектов бюджетов применяют уточнен-ные Правительством РФ социальные нормативы и нормы. При составлении бюджета каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели их функцио-нирования.Нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг разрабатывает и ут-верждает федеральный орган исполнительной власти. При состав-лении проекта бюджета выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению определяется с учетом нормативов финансовых за-трат на единицу предоставляемых государственных или муници-пальных услуг и задания на предоставление таких услуг.Нормативы финансовых затрат на предоставление государст-венных или муниципальных услуг используются при расчете финансирования государственного заказа на предоставление го-сударственных или муниципальных услуг, выполняемого госу-дарственными, муниципальными унитарными предприятиями и другими юридическими лицами. В этой связи особое значение имеет разработка планов развития государственного и муниципаль-ного секторов экономики, в том числе бюджетной сферы. Составной частью плана развития государственного сектора экономики федерального уровня является сводный план по глав-ным распорядителям бюджетных средств предоставления государ-ственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями.Формирование государственных минимальных социальных стандартов реализации социальных услуг строится на следующих принципах: - соблюдение конституционных прав граждан РФ;- экономическая и социальная обоснованность;- использование международных критериев их установления;- ответственность органов государственной и власти и ме-стного самоуправления за их несоблюдение. Основными объектами государственной социальной стандар-тизации являются оплата труда, государственные пенсии, посо-бия и другие социальные выплату льготные бесплатные соци-альные услуги, оказываемые государственными и муниципаль-ными учреждениями, и другие гарантии социальной защиты. Государственные минимальные социальные стандарты включают следующие элементы (табл. 2).Таблица 2 - Система государственных минимальных социальных стандартовСфера | Социальные стандарты | |
1 | 2 | |
Оплата труда | Минимальный размер оплаты труда; единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы | |
| Пенсионное обеспечение | Минимальные размеры го-сударственных пенсий | |
Образование | Набор общедоступных бесплатных ус-луг образовательных учреждений финансируемых за счет средств госбюджета; нормы и нормативы предельной напол-няемости классов и групп в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и обеспеченности населения бес-платными образовательными услугами; нормы и нормативы со-циальной поддержки обучающихся; норматив числа студентов, получающих бесплатное высшее профессиональное образование в государственных высших ученых заведениях; | |
1 | 2 | |
Здравоохранение | Перечень видов медицинской по-мощи, предоставляемой учреждениями здравоохранения бес-платно; набор общедоступных бесплатных услуг по оказанию амбулаторно-поликлинической, стационарной и скорой меди-цинской помощи, финансируемых за счет бюджетов различных уровней и фондов обязательного медицинского страхования; нормы и нормативы обеспеченности населения медицинской помощью | |
Культура | Набор общедоступных бесплатных услуг го-сударственных и муниципальных учреждений культуры, финан-сируемых за счет бюджетов различных уровней; нормы и норма-тивы обеспеченности населения государственными и муници-пальными учреждениями культуры, оказывающими общедоступ-ные и бесплатные услуги | |
Социальное обслуживание населения | Набор бесплат-ных услуг государственных и муниципальных учреждений соци-ального обслуживания населения, финансируемых за счет бюд-жетов различных уровней; нормы и нормативы обеспеченности населения услугами учреждений социального обслуживания на-селения | |
Жилищно-коммунальное обслуживание населения | Набор предоставляемых населению льготных жилищно-коммунальных услуг; нормы и нормативы минимального уровня жилищно-коммунального обслуживания населения, устанавливаемые ор-ганами исполнительной власти | |
Страницы: 1, 2
