В ноябре 1995 г. был принят Федеральный Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Он расширил льготы инвалидам, предусмотрел дополнительные меры их реабилитации.
В августе 1994 года была утверждена федеральная программа «Дети России». Этим указом также предусматривалось расширение состава целевых программ, входящих в эту президентскую программу. В 1996 году действие этой же программы было продлено.
С переходом к рыночной экономике стали создаваться условия для возрождения благотворительности как избирательной помощи нуждающимся.
С 1996 г. Правительство Российской Федерации приступило к разработке комплексной программы по реформированию системы социальной защиты населения страны. К началу 1997 г. им была подготовлена Программа социальных реформ в Российской Федерации до 2000 года.
Социальная защита является целостной системой, представляет собой самостоятельный социальный институт, призванный решать определенные социальные и экономические проблемы. Дальнейшее целенаправленное развитие социальной защиты населения в России, как целостной системы, требует определенной упорядоченности образующих ее элементов и их взаимосвязей.
1.3 Понятие и структура малообеспеченных слоев населения
Малообеспеченные слои населения - это специфическое состояние материальной необеспеченности людей, когда доходы человека или семьи не позволяют поддерживать общественно - необходимое для жизнедеятельности потребление; когда люди не имеют средств на минимальный национальный стандарт потребления, - в Российской Федерации он получил название прожиточный минимум; когда доходы семьи ниже прожиточного минимума.
Для российского общества характерна дифференциация по уровню материального положения различных слоев и групп. Поляризация населения высока. Разрыв в доходах 10% наиболее и 15% наименее обеспеченного населения за последние пять лет увеличился с 4 до 15 раз. Были проведены исследования, которые показали, что наше общество состоит из четырех социальных слоев. Наше общество выглядит так: бедные (на их доход приходится 1 прожиточный минимум, малообеспеченные (2 - 2,5 прожиточных минимума, на сегодняшний день это 25 % населения), средние (6-7 прожиточных минимумов), обеспеченные и богатые (более 10 прожиточных минимумов). В 42 регионах России средний уровень доходов низкий или на уровне порога бедности. Почти 2/3 населения имеют доходы ниже среднего уровня, отмечается увеличение малоимущих категорий граждан.
В современных условиях малообеспеченными оказались не только социально уязвимые семьи, но и семьи, прежде считавшиеся благополучными. К малообеспеченным категориям, то есть нуждающихся в поддержке государства, относятся инвалиды I и II групп, престарелые граждане (80 лет и старше), пенсионеры, многодетные семьи, неполные семьи, семьи с детьми - инвалидами, студенческие семьи, семьи безработных, семьи с малолетними детьми, лица, попавшие в экстремальные ситуации (вынужденные переселенцы; люди, пострадавшие в результате стихийных бедствий; беженцы, бомжи) и девиантные семьи (алкоголиков, наркоманов, правонарушителей).
Определяющее значение в поддержке малообеспеченных категорий населения имеет государственная экономическая и социальная политика. Если раньше регулирование уровня жизни населения осуществлялось централизованно, то сейчас данную проблему решают новыми методами. Главными из них являются индексация и компенсация. Индексация - механизм автоматической корректировки доходов. Обычно индексация осуществляется двумя способами: путем увеличения доходов на определенный процент через определенное время или путем корректировки доходов по мере роста уровня цен на заранее оговоренный процент. Выплаты по индексации проводятся в основном за счет средств государственного и местного бюджетов. Индексируются все виды денежных доходов граждан, а именно заработная плата, пенсия, стипендия, другие виды социальных выплат, за исключением единовременных.
Помимо индексации существует Федеральный закон «О государственной социальной помощи», который устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам [1.2].
Государственная социальная помощь - система мер по оказанию действительно нуждающимся лицам (малоимущим семьям и отдельным малоимущим гражданам) помощи в виде денежных выплат, натуральной, гуманитарной помощи, а так же в виде услуг и льгот, для преодоления или смягчения жизненных трудностей, для поддержания их социального статуса и полной жизнедеятельности, а также адресного и рационального использования бюджетных средств.
За чертой прожиточного минимума в России живут (по данным 2006г., % к общей численности населения):
дети в возрасте до 15 лет - 25,0%;
молодежь от 16 до 30 лет - 20,5%;
трудоспособные мужчины и женщины от 31 до 54-59 лет - 40,0%;
лица пенсионного возраста свыше 55-60 лет - 14,5% [12, с. 42].
Таким образом, в настоящее время в России бедность превратилась в массовое явление - треть населения (по разным оценкам, 20-40% населения) проживает за границей прожиточного минимума (в 1990 г. - 1,6%), а примерно 2% наших сограждан живет в условиях прямого недопотребления и выживания. Но специфика малообеспеченных слоев в России заключается в том, что они имеют определенные, не учтенные статистикой, возможности поддержания своего потребления: подсобное хозяйство (сельское и ремесленное), торговля с рук, экономия на качестве питания, покупке промышленных товаров, затратах в области образования, культуры и т.п. Этим можно объяснить отсутствие массового голода.
1.4 Сущность и специфика управления социальной защитой
С позиций науки и практики управления социальная защита населения является составной частью социальной политики государства. Причем социальная защита населения становится все более важным направлением реализации целей и задач социальной политики.
Главной целью социальной политики является обеспечение достойного качества жизни населения на основе динамичного развития экономики. Следует согласиться с тем, что «на этапе вхождения экономики в стадию стабилизации социальная политика должна выполнять не только защитные функции, но и активно воздействовать на ход экономической реформы, стимулируя участие в ней самых широких слоев населения».
Место социальной защиты в социальной политике определяется двумя основными моментами. Во-первых, преобладающая часть населения в качестве материальной основы существования имеет трудовой доход, однако эта основа нарушается при наступлении старости или болезни; во-вторых, многочисленные группы населения, по объективным причинам, вообще не могут обеспечить свое существование с помощью участия в труде. Социальная защита населения, как органическая часть социальной политики, базируется на системе законодательных, экономических, социальных и других гарантий населению, обеспечивающих социальную справедливость различным его категориям с учетом их социального положения и социокультурных особенностей.
Социальная защита населения как объект исследования привлекает значительное внимание ученых и специалистов. Однако к настоящему времени отсутствует однозначное понимание категории «социальная защита». Это обстоятельство дает основание для того, чтобы рассмотреть сущность данной категории в современных условиях.
Представляется обоснованный подход, при котором, категория «социальная защита» рассматривается в широком и узком смысле.
Социальная защита в широком смысле -- это система мер по
соблюдению социальных прав и гарантий, созданию условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности всем гражданам страны:
трудоспособным гражданам -- путем создания условий для поддержания благосостояния своим трудом и предприимчивостью;
- нетрудоспособным (социально уязвимым слоям населения) -- гарантирование социальной защищенности и поддержки.
В узком смысле социальная защита населения определяется как
система государственных мер, обеспечивающая социальную защищенность преимущественно нетрудоспособного населения. Или как институт, целевая комплексная система, сформированная обществом для решения социально-экономических проблем, обусловленных необходимостью поддержки обществом пожилых граждан, инвалидов, больных, безработных, семей, потерявших кормильца, а также семей с детьми.
Приведенные толкования понятия «социальная защита» в полной мере соответствуют основам Конституции Российской Федерации 1993 г., где в п. 2 ст. 7 зафиксировано: «В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер
оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан,
развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты».
По-существу социальная защита, как одна из основных функций социальной политики государства, должна распространяться на все категории граждан, предоставляя гарантии от социальных рисков, гарантируя нормальное социальное положение людей в обществе, что зафиксировано в действующей Конституции Российской Федерации.
Для трудоспособного населения социальная защита со стороны государства и профсоюзов предполагает предоставление гарантий и компенсаций, создание условий для нормальной жизнедеятельности людей, занятия трудовой деятельностью. Социальная защита предусматривает обеспечение безопасных условий труда, сохранение здоровья и трудоспособности человека, равное вознаграждение за равный труд.
В отличие от социальной защиты трудоспособных людей социальная защита социально уязвимых слоев населения представляет систему гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих им условия для их жизнеобеспечения, преодоления, компенсации ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими людьми возможностей участия в жизни общества.
Таким образом, под социальной защитой населения понимается система законодательных, экономических, социальных и иных гарантий и льгот для обеспечения всем трудоспособным гражданам равных прав и возможностей труда, лечения, отдыха, а нетрудоспособным (социально уязвимым) слоям - преимуществ в пользовании для этих целей общественными фондами потребления. Политика социальной защиты реализуется, как правило, на основе пассивно-распределительных методов. Специфической разновидностью понятия «социальная защита населения», часто используемой в науке и практике управления, является категория «социальная поддержка населения». Она, на наш взгляд, является
подсистемой социальной защиты и представляет комплекс адресных мер натуральной, денежной, организационно-правовой, морально-психологической помощи нуждающимся категориям населения с целью поддержания их усилий по решению проблем самообеспеченности. Социальная поддержка реализуется преимущественно на основе активно-стимулирующих методов.
С начала проведения реформ 90-х годов государственная политика в области социальной защиты населения в России была сведена к защите социально уязвимых слоев общества, неспособных поддерживать свое материальное положение собственными силами (пожилые, инвалиды, дети, безработные, вынужденные мигранты и пр.). Это было связано с переходом к рыночной экономике и недостаточностью бюджетных средств для полноценной реализации всех функций социальной защиты (в широком смысле) исключительно одних только нетрудоспособных и малообеспеченных. Построение системы социальной защиты (в узком смысле), охватывающую лишь малообеспеченные группы населения, и на очень низком уровне, отражает явную недостаточность развития общества, прежде всего экономического.
К числу главных элементов системы и организационных форм социальной защиты населения относятся социальное страхование, социальное обеспечение, социальное обслуживание и социальная помощь (прил. 1). Все элементы этой системы взаимосвязаны.
Важным элементом системы социальной защиты является, социальное страхование. Оно означает страхование людей от возможного изменения их материального и социального положения. Социальное страхование осуществляется в форме обязательного и добровольного страхования. Система обязательного социального страхования охватывает - пенсионное страхование, социальное страхование (в том числе возмещение вреда от производственного травматизма) и медицинское страхование.
Следующим элементом системы социальной защиты населения является социальное обеспечение. Социальное обеспечение -- это форма социальной политики государства, направленная на материальное обеспечение определенных слоев и категорий населения, находящихся на длительном или постоянном иждивении государства, из средств государственного бюджета и внебюджетных государственных фондов.
К системе социального обеспечения следует относить все виды пенсии, пособии, компенсационных выплат, а также различные социальные льготы для отдельных категорий граждан. Социальное обеспечение включает пенсионное обеспечение. Видами пенсий по пенсионному обеспечению являются пенсия за выслугу лет, по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца и социальная пенсия. Социальное обеспечение включает также гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства, семей с детьми.
С целью возмещения временно утраченного заработка или оказания материальной помощи выплачиваются другие виды социальных пособий.
Компенсационные выплаты предназначены неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим уход за инвалидом 1 группы, за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет и другие. К социальному обеспечению относятся различные виды социальных льгот, которые предоставляются определенным категориям населения. Существуют льготы для социально незащищенных слоев населения, льготы для ветеранов труда, государственных служащих и их семей. Установлены льготы участникам и ветеранам ВОВ и т. д. Социальные льготы дают основание для дополнительной социальной защиты отдельных категорий граждан. Они предоставляются по оплате жилья и коммунальных услуг, проезду на транспорте, услуг связи, обеспечению лекарственными препаратами и другие.
Отсутствие анализа адресного предоставления льгот отдельным категориям населения привели к тому, что государство взяло на себя явно завышенные обязательства, не имея должного их обеспечения. Поэтому существующая вплоть до 2004 года система социальных льгот в России далека от совершенства и не эффективна.
Неэффективность системы социальных льгот подтверждается динамикой показателей уровня жизни населения, которые изменяются не в сторону сглаживания различий в доходах, а в сторону усиления социально - экономической дифференциации. Одной из ключевых причин этого в
современных условиях является политика завышенных обещаний при недостаточных экономических возможностях. В таких условиях система социальных льгот не оказывает существенного влияния на уровень жизни действительно нуждающихся слоев населения.
2. Направления социальной защиты малообеспеченных слоев населения в Российской Федерации
2.1 Сущность, виды и механизм предоставления государственной социальной помощи в Российской Федерации
Определяющее значение в поддержке малообеспеченных категорий населения имеет государственная экономическая и социальная политика. Если раньше регулирование уровня жизни населения осуществлялось централизованно, то сейчас данную проблему решают новыми методами. Главными из них являются индексация и компенсация. Индексация - механизм автоматической корректировки доходов. Обычно индексация осуществляется двумя способами: путем увеличения доходов на определенный процент через определенное время или путем корректировки доходов по мере роста уровня цен на заранее оговоренный процент. Выплаты по индексации проводятся в основном за счет средств государственного и местного бюджетов. Индексируются все виды денежных доходов граждан, а именно заработная плата, пенсия, стипендия, другие виды социальных выплат, за исключением единовременных.
Помимо индексации существует Федеральный закон «О государственной социальной помощи», который устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам [1.2.].
Государственная социальная помощь - система мер по оказанию действительно нуждающимся лицам (малоимущим семьям и отдельным малоимущим гражданам) помощи в виде денежных выплат, натуральной, гуманитарной помощи, а так же в виде услуг и льгот, для преодоления или смягчения жизненных трудностей, для поддержания их социального статуса и полной жизнедеятельности, а также адресного и рационального использования бюджетных средств.
Критериями предоставления социальной помощи могут быть: совокупный семейный или среднедушевой доход ниже суммы установленного на региональном уровне прожиточных минимумов всех членов семьи по социально-демографическим группам, или соответствующей величины регионального прожиточного минимума (ниже уровня минимально заработной платы, минимальной пенсии и др.); отсутствие средств к существованию; одиночество и неспособность к самообслуживанию; материальный ущерб или физические повреждения вследствие стихийных бедствий, катастроф, межнациональных конфликтов, а также в результате исполнения служебных обязанностей.
Размер социальной помощи - предел разницы между суммой величин прожиточных минимумов и общим доходом членов семьи или одиноко проживающих граждан. Назначается решением органом социальной защиты по месту жительства на основании личного заявления, либо от имени семьи, или опекуна. В заявлении указываются сведения о составе семьи, доходах и принадлежащих ему (его семье) имуществе на праве собственности.
Круг лиц, нуждающихся в социальной помощи, может быть расширен по усмотрению местных органов власти, с учетом демографических, социально-экономических, природно-климатических и других особенностей региона.
Государственная социальная помощь оказывается в целях: поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации; адресного использования бюджетных средств; усиления адресности социальной поддержки нуждающихся граждан; создания необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг; снижения уровня социального неравенства; повышения доходов населения [1.2., ст. 3].
Российской Федерации в свою очередь в области оказания государственной социальной помощи вправе: принимать федеральные законы и иные нормативны правовые акты Российской Федерации по вопросам установления основ правового регулирования в области оказания государственной социальной помощи; разрабатывать и реализовывать федеральные программы оказания гражданам на территории Российской Федерации государственной социальной помощи путем предоставления субсидий на оплату оказываемых гражданам социальных услуг; устанавливать виды государственной социальной помощи, оказание которых обязательно на территории Российской Федерации [1.2., ст. 4].
