Проблемы разграничения полномочий РФ и ее субъектов
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. ФЕДЕРАЦИЯ КАК ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Принципы федеративного устройства Российской Федерации
1.2 Виды федерации. Федеративное устройство России
2. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ СПОСОБЫ ИХ РАЗГРАНИЧЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Предметы ведения РФ
2.2 Предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации
3. ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ
3.1 Правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий. Договоры и соглашения
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК НОРМАТИВНЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Предусмотренные Конституцией РФ основополагающие начала, определяют характер взаимоотношений между федеральной властью (РФ) и субъектами РФ, а также между самими субъектами.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы.
Согласно Конституции РФ (ст. 78) федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с фе-деральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации установлены Федеральным законом от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 4 ию-ля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель-ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). Цель работы - рассмотреть механизм разграничения полномочий между «центром и субъектами», а также определить возможные проблемы этого разграничения.
1. ФЕДЕРАЦИЯ КАК ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Принципы федеративного устройства Российской Федерации
Федеративное устройство России основывается на следующих принципах, закрепленных в ст. 4, 5 Конституции России Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. - М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2007. :
· государственная целостность России,
· равноправие и самоопределение народов в РФ,
· верховенство Конституции РФ и федеральных законов,
· равноправие субъектов РФ, единство системы государственной власти,
· разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов.
Государственная целостность Российской Федерации означает, что Российская Федерация представляет собой не сумму отдельных составных частей, а целостное неделимое государство и его целостность обеспечивается единством системы власти, единым экономическим пространством, территориальным верховенством, верховенством федерального права.
Принцип равноправия и самоопределения народов Российской Федерации проявляется в равных правах на национальное развитие, развитие национальной культуры, языка, на пользование им.
Государство гарантирует всем народам РФ право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Конституция РФ гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права (ст. 69). Российская Федерация представляет государственную форму самоопределения как многонационального народа России в целом, так и всех входящих в него народов. Поэтому реализация права народов РФ на самоопределение не должна вести к нарушению территориальной целостности государства. Право наций на самоопределение, как это вытекает из международных документов, не предполагает во всех случаях образования самостоятельного государства. В мире насчитывается свыше 2 тыс. наций и народностей и только около 200 государств. Ныне общепризнанным становится право всех народов, этнических групп на самоопределение в области культуры, образования, развитие национальной культуры, языка и т.п.
Принцип единства системы государственной власти выражается в наличии федеральных органов государственной власти, олицетворяющих высшую государственную власть и объединяющих всю совокупность органов государственной власти субъектов РФ.
Единство системы власти обусловлено, во-первых, тем, что оно основывается на государственной целостности, суверенитете Российской Федерации, функционировании всех органов государственной власти в соответствии с требованиями федеральной Конституции, общими принципами организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемых федеральными законами; во-вторых, закреплением на конституционном уровне положения о том, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции); в-третьих, наличием единой федеральной системы судов и единого в масштабе РФ централизованного прокурорского надзора; в-четвертых, тем, что единство системы государственной власти определяется наличием в механизме российской государственности института федерального Президента.
В соответствии с Конституцией Президент обеспечивает: а) согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80); б) осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78). В случае возникновения споров между различными органами государственной власти Президент вправе использовать согласительные процедуры и др.
Верховенство федерального права как принцип федеративного устройства означает, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами власти, обладают верховенством по отношению к законодательству субъектов РФ. Данный принцип вытекает из суверенитета РФ, распространяемого на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции РФ), призван обеспечить единство, согласованность и стабильность всей правовой системы страны.
Верховенство федерального права предполагает исполнение федерального законодательства всеми структурами власти субъектов РФ, обеспечение соответствия федеральной Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72, 76 Конституции РФ). При наличии противоречий применяется норма Конституции и федеральный закон. Нормативно-правовые акты, не соответствующие им, в установленном порядке подлежат опротестованию, приостановлению, отмене.
В соответствии с Федеральным законом от 4 ию-ля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель-ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 4 ию-ля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель-ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции РФ и федеральных законов.
Принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами предполагает, что взаимоотношения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации строятся на основе предусмотренного Конституцией РФ разграничения сфер и компетенции их деятельности. При этом разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных (так называемых внутригосударственных) договоров по этим вопросам.
Принцип равноправия субъектов Российской Федерации означает, что субъекты РФ поставлены в равные юридические условия, они равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров, соглашений.
Равноправие субъектов РФ выражается в: равенстве их прав и обязанностей; возможности всех субъектов принимать законы, иметь свою правовую систему (ст. 76 Конституции РФ); самостоятельном определении системы органов государственной власти соответственно основам конституционного строя РФ и общим принципам организации представительных и исполнительных органов власти (ст. 72 Конституции); равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации (ст. 95 Конституции).
1.2 Виды федерации. Федеративное устройство России
Видом федерации следует признать сложившиеся в государственной практике различных стран модели федерации, различающиеся способами образования, особенностями их правового статуса, характером его закрепления в национальных конституциях и др.
Следует иметь в виду то обстоятельство, что Россия является нетипичной, отклоняющейся от классических образцов федерацией, ей, в той или иной мере, присущи черты различных видов федерации.
В зависимости от способа распределения власти (властных полномочий) между федерацией и ее субъектами различают делегированную, децентрализованную и нецентрализованную федерации.
Делегированную федерацию характеризует такая модель федерации, объем, и характер полномочий которой определяются государствами, образующими федеративный союз.
Для децентрализованной федерации характерна передача центром определенного объема государственной власти территориям в соответствии с их интересами.
Нецентрализованной является федерация, в которой распределение компетенции распределяется таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне власти - федеральном или региональном, на котором они возникают.
В этом случае потребность вмешательства федеральной власти возникает тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации. Нецентрализованная федерация основывается на признании идеи самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами.
Принято считать, что нецентрализованный тип федерации представляет идеальную модель федеративных отношений, высший уровень федерализма. Модель нецентрализованной федерации применима лишь к правовым государствам, отличающимся стабильной и согласованной политикой федерального центра и регионов, необходимой интеграцией государственной и правовой систем. В странах с формирующейся государственностью внедрение данной модели возможно лишь поэтапно. На основе нецентрализованной федерации получил развитие кооперативный федерализм.
Критерии однородности субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе позволяют выделить два типа федерации: симметричную и асимметричную федерации.
Симметричной является федерация, в основу устройства которой положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу. Субъекты такой федерации имеют одинаковое название (штаты, земли), одинаковую систему органов государственной власти и не отличаются какими-либо особенностями юридического статуса. Считается, что в современных условиях абсолютно симметричных федераций не существует. Большинство современных федеративных государств являются федерациями симметричными с элементами асимметрии (Австрия, Бразилия, Германия, США, Швейцария и др.).
Асимметричная федерация характеризуется юридическим или фактическим неравенством ее субъектов (Российская Федерация), наличием административно-территориальных единиц, не обладающих статусом субъекта федерации, - федеральные территории, федеральные округа, федеральные владения (США).
В зависимости от того, какой принцип положен в основу образования субъекта федерации - национальный, территориальный или смешанный, различают: территориальные, национальные и национально-территориальные федерации Козлова Е. И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008..
В зависимости от правового способа закрепления федеративного союза, т.е. в зависимости от вида (формы) правового акта, учредившего федерацию, принято выделять: договорную, конституционную (законодательную) и конституционно-договорную федерации.
Договорная - это федерация, основанная на договоре составных частей, т.е. федерация, образование которой, ее правовой статус и правовой статус субъектов закреплены в союзном договоре. С определенными оговорками к этому виду федерации можно отнести Союз ССР. В начальной стадии своего формирования (после распада СССР - с декабря 1991 г. по март 1992 г.) к договорной модели федерации тяготела Российская Федерация. Ее становление в новых условиях, виды и статус субъектов, разграничение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов закреплены Федеративным договором от 31 марта 1992 г.
Государствоведы считают, что существование в современных условиях федерации, основанной на договоре, является малореалистичным, поскольку такая модель федеративного государства не согласуется с государственным суверенитетом.
Конституционной (законодательной) является федерация, правовое положение которой и ее субъектов закреплено в федеральной конституции. Конституционная федерация означает, что конституция страны обязывает центральную власть признать федеративное устройство и политическую автономию территорий. Действующая Конституция РФ закрепляет именно такую модель федерации. Статус РФ и ее субъектов, их взаимоотношения, предметы ведения и полномочий, порядок разрешения споров о Конституции определены в федеральной Конституции.
Конституционно-договорной является федерация с элементами конституционной и договорной федеративной государственности. Федеративное государство при этом учреждено договором и конституцией, но приоритет (верховенство) с юридической точки зрения принадлежит договору. Если конституционная федерация создается и преобразуется в результате принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предваряющем ее принятие договоре между субъектами федерации и федеральным центром.
Сходной с данной моделью федерации является договорно-конституционная федерация, т.е. такая федерация, когда вначале заключается федеративный договор, а в последующем принимается Конституция, закрепляющая федеративный статус государства.
Инкорпорирование (включение) норм Федеративного договора от 31 марта 1992 г. в действовавшую Конституцию РСФСР 1978 г. означало, что Российская Федерация приобрела статус конституционно-договорной. Этот статус Россия сохранила до принятия действующей Конституции.
Сторонники признания России конституционно-договорной федерацией исходят из того, что правовым основанием образования Российской Федерации являются и федеральная Конституция, и федеративный договор. Конституция РФ 1993 г. действительно закрепила основную часть положений Федеративного договора в нормах действующей Конституции, одновременно признав Договор источником правового регулирования федеративных отношений. В то же время Конституция определила безусловный приоритет норм Основного Закона над положениями Федеративного договора (ст. 4, 5, 11, 15, абз. 4 ч. I Заключительных и переходных положений Конституции РФ) Садовникова, Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Г.Д. Садовникова. - 3-е изд., испр и доп. - М. : Юрист, 2005..
2. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ СПОСОБЫ ИХ РАЗГРАНИЧЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Предметы ведения - это понятие, используемое в федеративных государствах для характеристики сферы общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции федерации и ее субъектов.
Круг конкретно закрепленных полномочий, которые органы государственной власти РФ и ее субъектов правомочны осуществлять в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий, образует предметы ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. От предмета ведения следует отличать компетенцию органа государственной власти, под которой понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения. В свою очередь полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.
Под способами разграничения предметов ведения понимается предусмотренный конституцией и федеративным договором способ распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Вопрос о том, что является прерогативами федерации, а что ее субъектов, относится к числу главных вопросов федеративного государства. Формула решения этой сложной проблемы выработана мировой практикой федерализма, в соответствии с которой в федеративном государстве компетенция подразделяется на:
1) исключительную компетенцию федеральных органов власти (предметы ведения федерации);
2) совместную компетенцию органов власти федерации и ее субъектов (предметы совместного ведения);
3) исключительную компетенцию субъектов федерации (предметы ведения субъектов федерации).
Такой принцип распределения компетенции (предметов ведения) признан Российской Федерацией. Первоначально предметы ведения и полномочий между РФ и ее субъектами были разграничены Федеративным договором от 31 марта 1992 г., с принятием новой Конституции - ею. Конституция РФ содержит перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении Федерации (ст. 71) и совместном ведении Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). В остальных вопросах последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая собственное принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ предусматривает возможность перераспределения сфер ведения и полномочий между РФ и ее субъектами посредством отдельных соглашений. Конституция устанавливает, что такие соглашения возможны между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78).
Страницы: 1, 2
