Понятие и виды социального обслуживания
Понятие и виды социального обслуживания
План
- Введение
- 1. Правоотношения по социальной помощи и социальному обслуживанию населения
- 2. Понятие и виды социальных услуг
- Заключение
- Задача
- Литература
ВведениеСоциальное обеспечение представляет собой предусмотренную законодательством систему материального обеспечения и обслуживания граждан в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца, а также семей, в которых есть дети Тихомирова Л.В., М.Ю. Тихомиров. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М.: 1997, - с. 239.В соответствии со ст. 39 Конституции РФ каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Нотариусы не являются исключением, на них в полной мере распространяется законодательство о государственном социальном обеспечении.В современной теории права социального обеспечения нередко подчеркивается возрастание роли социально-партнерских методов регулирования социально-обеспечительных отношений. Локальные нормативные акты, коллективные соглашения и договоры признаются источниками не только трудового права, но и права социального обеспечения. Более того, в рамках индивидуально-договорного регулирования стороны трудового договора своим соглашением включают в его содержание дополнительные права работника в сфере социального обеспечения (оплата лекарств, дополнительные пособия при рождении ребенка и др.). В формировании социальной политики государства особая роль отводится социальным партнерам.Облик права социального обеспечения характеризуется единством публичных и частных начал правового регулирования. Последние особо ярко проявляются в договорных режимах регулирования социального страхования и социального обслуживания, расширении круга субъектов (обязательные государственные социально-страховые фонды, работодатели, индивидуальные предприниматели, частные медицинские учреждения и частные социальные службы и др.), а равно получателей социальных выплат и услуг.Следует упомянуть о существенном усложнении системы правового регулирования социального обеспечения, а именно: специализации и обособлении отдельных составляющих правовых режимов социального страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения, что иллюстрируется принятыми на рубеже веков рамочными законами. Более того, государство должно обеспечить оптимальное, согласованное функционирование государственных и негосударственных форм социального обеспечения. Последние должны быть в сфере правового регулирования отрасли права социального обеспечения, с тем чтобы государство устанавливало юридические гарантии защиты прав граждан в отношениях с негосударственными структурами, действующими в сфере социального обеспечения. Цель работы - рассмотреть понятие и виды социального обслуживания
1. Правоотношения по социальной помощи и социальному обслуживанию населенияПравоотношения по социальной помощи населению обычно опосредуют систему государственной социальной защиты населения, финансируемой за счет общей бюджетной системы. Ее цель состоит в обеспечении гарантированного прожиточного минимума различным группам населения при условии проверки их материального положения. Образно говоря, эта система - своего рода "спасательный круг" для лиц, неспособных своим трудом обеспечить себя средствами к существованию. Речь идет о государственной системе защиты от нужды и бедности и социальной помощи лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации (одиночество, инвалидность, сиротство, отсутствие постоянного места жительства и др.). Социальная помощь носит всегда адресный характер. К социальной помощи по своему содержанию примыкают и системы социального обслуживания населения. В литературе подчеркивается сходство, родство правоотношений по социальной помощи и правоотношений по социальному обслуживанию исходя из их общей целевой направленности - защита населения от социальных рисков и асоциализации. Очевидны и отличительные характеристики этих правоотношений. Е.Н. Доброхотова считает, что рассматриваемые правоотношения характеризуются различными основаниями возникновения, объемом предоставляемых социальных услуг, временными интервалами существования. Если социальная помощь обеспечивает гарантии минимального уровня жизни, предоставляется каждому, чей доход ниже установленного минимума, то социальное обслуживание направлено на обеспечение качества жизни, гарантируя полноту и всесторонность социального обеспечения. Социальная помощь решает кратковременные задачи социального обеспечения нуждающегося, как правило, путем предоставления материальных социальных благ (так называемая пассивная социальная политика). Она носит компенсационный характер, в то время как социальное обслуживание предполагает устранение, минимизацию последствий трудной жизненной ситуации долговременного характера. Социальное обслуживание включает "пакет социальных услуг", обеспечивающих не только компенсацию последствий затруднений в жизнедеятельности, но и социальной реабилитации (активная социальная политика) Благодир А.Л. Социальное обслуживание в системе права социального обеспечения. Киров, 2002. С. 21; Право социального обеспечения России / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2007. С. 528 и др..Не возражая против особенностей рассматриваемых видов правоотношений, мы полагаем, что они составляют родственную группу правоотношений по защите лиц от последствий реализации социальных рисков, объективно нарушающих жизнедеятельность лица, преодолеть которые он не может самостоятельно. Трудная жизненная ситуация охватывает широкий перечень случаев: инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, бедность, безработица, отсутствие определенного места жительства и т.п. Таким образом, социальная помощь как кратковременного, так и постоянного характера охватывает случаи не только материальной необеспеченности, но и предоставления довольно широкого спектра нематериальных социальных благ (социальная адаптация и реабилитация), обеспечивающих преодоление трудной жизненной ситуации (устройство ребенка в приемную семью, организация досуга пенсионеров, восстановление психологического статуса лиц, пострадавших от насилия в семье, и т.д.). Речь идет о системе мероприятий, направленных на устранение или компенсацию ограничений жизнедеятельности лица. Иными словами, в правоотношениях по социальной помощи и социальному обслуживанию обеспечивается не только компенсация последствий ограничения жизнедеятельности, но и восстановление (реабилитация) утраченных возможностей к самообеспечению либо адаптация к новым условиям жизни (профессиональное переобучение инвалидов и безработных и др.). По действующему законодательству государство гарантирует право на социальную помощь и социальное обслуживание всем гражданам при наличии к тому оснований, предусмотренных законом. Объемы социальной помощи и обслуживания в каждом конкретном случае индивидуализируются с учетом характера трудной жизненной ситуации, уровня материальной обеспеченности лица, потребностей в предоставлении конкретных видов социального обеспечения.Социальная помощь всегда носит безвозмездный характер, а социальное обслуживание предоставляется как на безвозмездной основе, так и на основании оплаты социальных услуг (полностью или частичной). Здесь следует отметить, что в настоящее время в теории российского права социального обеспечения отрицается социально-обеспечительный характер правоотношений по социальному обслуживанию с полной его оплатой клиентом независимо от того, что социальные услуги предоставлялись в том числе и государственными, муниципальными социальными службами. В этом случае ряд ученых названные услуги не признают в качестве социальных и правовое регулирование отношений по предоставлению таких услуг не включают в предмет отрасли права социального обеспечения *(Буянова М.О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики (теоретико-правовой аспект). Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 56-58, 60.. Мы же придерживаемся иного подхода, утверждая, что форма оплаты не может предопределять правовую природу и целевую направленность социальной услуги как предмета социально-обеспечительных отношений.Адресный характер социальной помощи и социального обслуживания диктует и уровень правового регулирования рассматриваемого вида социально-обеспечительных отношений. Социальная помощь и социальное обслуживание по своей природе являются местными (как правило, муниципальными): член общества получает социальную поддержку в той среде, где он постоянно проживает, где реально можно определить уровень его материальной обеспеченности, потребности в иных видах социальной помощи. Именно по муниципальному принципу строятся социальная помощь и обслуживание в скандинавских странах (Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия). В действующем российском законодательстве довольно четко прослеживается тенденция передачи полномочий в этой сфере с федерального уровня на региональный и отчасти местный. Отдельные виды социальной помощи остаются федеральными по уровню правового регулирования и финансируются за счет федерального бюджета (например, ежемесячные пособия супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, единовременные денежные пособия беженцам и вынужденным переселенцам). Субъекты РФ устанавливают размер социальной помощи в зависимости от финансовых возможностей бюджета. Более того, законодательством субъектов РФ о социальной помощи нередко предусматриваются правовые механизмы сотрудничества государственных, муниципальных органов и общественных организаций в этой сфере. Имеется в виду формирование специальных комиссий из представителей перечисленных субъектов при назначении тех или иных видов социальной помощи, рассмотрении споров.Социальная помощь и социальное обслуживание, исторически имеющие в первооснове общественное призрение, предполагают единство, взаимодействие государственных и негосударственных систем социальной поддержки членов общества. В дореволюционной России право бедного на призрение рассматривалось именно в таком ключе. В современных западных моделях социальной помощи и социального обслуживания также прослеживается тенденция при сохранении ведущей роли государства широкого привлечения негосударственных структур (общественных объединений, частных лиц) к решению проблем социальной защиты населения. Помимо государственных социальных служб в зарубежных странах активно действуют добровольные некоммерческие социальные службы, фонды, организации, объединенные на религиозной основе (католические, протестантские и др.), на профессиональной основе. Например, в Великобритании это ассоциации учителей учебных заведений, которые решают задачи социального корпоративного обслуживания, во Франции - автономные организации шахтеров, профессиональных военных и др., в США и Швейцарии - общинное социальное обеспечение нуждающихся. В этой части использование для России рассматриваемого зарубежного опыта организации смешанной системы социальной помощи и социального обслуживания, по мнению М.О. Буяновой, является делом не столь отдаленной перспективы Мелвин П. Бедность и гарантированный минимальный доход // Социалистический труд. 1990. N 10. С. 101-107.. Еще раз подчеркнем, что, названные отношения с участием негосударственных структур (организаций) должны включаться в предмет отрасли права социального обеспечения.Законодатель в зависимости от состояния бюджетной системы может изменять природу и характер социально-обеспечительных правоотношений. Например, такая ситуация имела место применительно к отношениям по выплате ежемесячного пособия на ребенка. В настоящее время оно выплачивается за счет бюджетных средств в порядке социальной поддержки (помощи) семьям с детьми. Однако в первоначальной редакции Федерального закона от 19 мая 1995 г. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" ежемесячное пособие выплачивалось на каждого ребенка до достижения им возраста 16 лет, а учащихся - до 18 лет независимо от материального положения семьи. Названные пособия назначались в порядке государственного социального обеспечения, когда государство компенсировало всем гражданам социально значимые расходы, связанные с содержанием и воспитанием детей. Позднее в связи с дефицитом бюджетных средств в 1998 г. были внесены изменения в рассматриваемый Закон. Ежемесячное пособие стало назначаться по принципу адресной социальной помощи в зависимости от среднедушевого дохода семьи. Право на пособие имели лишь семьи со среднедушевым доходом, не превышающем величины прожиточного минимума, установленного субъектом РФ. Закон на федеральном уровне устанавливал минимальный размер этого пособия, предоставив субъектам РФ право расширить круг получателей пособия за счет семей с более высоким среднедушевым доходом, но только за счет средств бюджета субъекта РФ. Новый подход государства к выплате ежемесячного пособия на ребенка выразился в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и соответствующих изменениях в Законе "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей". Названное пособие устанавливается и выплачивается на региональном уровне за счет средств бюджета субъекта РФ. Им предоставлено право устанавливать основания назначения пособия, его размер и порядок выплаты. В этой ситуации рассматриваемое пособие может выплачиваться в рамках правоотношений как по государственному социальному обеспечению всем лицам, постоянно проживающим в данном регионе, так и по государственной социальной помощи семьям, в которых среднедушевой доход ниже прожиточного минимума в субъекте РФ. Последний вариант выбрали практически все субъекты РФ.Зеркально противоположная ситуация складывается с правоотношениями по предоставлению набора социальных услуг. Они регламентируются законодательством по предоставлению государственной социальной помощи в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ ("О монетизации льгот"). Между тем, набор социальных услуг предоставляется без учета уровня материальной обеспеченности его получателя и без оценки трудной жизненной ситуации. Названные отношения имеют иную правовую природу, являясь отношениями по государственному социальному обеспечению за счет средств бюджета субъекта РФ и Пенсионного фонда РФ.Основанием возникновения правоотношений по социальной помощи и социальному обслуживанию является сложный фактический состав, который содержит:1) нуждаемость (бедность) лица или необходимость в дополнительных затратах, признаваемых государством социально значимыми в связи с трудной жизненной ситуацией лица;2) заявление лица о предоставлении социальной помощи и социального обслуживания;3) решение компетентного органа социальной службы о назначении определенного вида социальной помощи, обслуживания.В практике развитых стран сложились два подхода к определению и оценке бедности как основания социальной защиты СЗ РФ. 1997. N 43. Ст. 4904.. Первый подход основывается на определении минимальных потребностей, которые необходимо удовлетворить для сохранения жизни. Это так называемая потребительская корзина жизненно важных товаров и услуг в стоимостном выражении. Второй подход исходит из предположения, что удовлетворению на гарантированном минимальном уровне подлежат не только основные физиологические потребности в продуктах, жилище, но и социальные, порождаемые социально-культурным развитием общества.По первому пути пошли ряд бывших стран социалистического лагеря и Российская Федерация. На основании Федерального закона от 24 октября 1997 г. N 134 "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" величина этого минимума включает стоимость потребительской корзины и расходы по обязательным платежам и сборам Постановление Правительства РФ от 20 августа 2003 г. N 512 "О перечне доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания государственной социальной помощи // СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3374.. По Федеральному закону от 27 октября 1999 г. "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" эта корзина включала в натуральных показателях продукты питания, непродовольственные товары и услуги (жилье, водоснабжение, газоснабжение, транспортные услуги и др.). В настоящее время стоимость потребительской корзины определяется в соответствии с Федеральным законом от 31 марта 2006 г. "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" и соответствующими законами субъектов РФ по основным социально-демографическим группам населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети). При этом в потребительскую корзину дополнительно включены услуги культуры. Пока объем их весьма незначителен, но свидетельствует о тенденции обращения ко второму подходу определения бедности с учетом не только физиологических, но и социальных потребностей членов общества.Таким образом, бедность (нуждаемость) как юридический факт, основание возникновения правоотношения по социальной помощи должна базироваться на соотношении всех доходов лица с прожиточным минимумом, установленным в нормативном порядке на федеральном и региональном уровнях. С принятием известного Федерального закона N 122-ФЗ полномочия по оказанию государственной социальной помощи населению были переданы на уровень субъектов РФ. Многие из них приняли региональные законы о прожиточном минимуме в субъекте РФ и законы о социальной помощи нуждающимся (малообеспеченным) жителям региона.Государственная социальная помощь предоставляется гражданам, которые имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ. При исчислении доходов лица учитываются все доходы, полученные им в денежной, натуральной формах, перечень которых установлен постановлением Правительства РФ СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1257.. Порядок определения среднедушевого дохода регулируется Федеральным законом от 5 апреля 2003 г. N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущим и оказания им государственной социальной помощи" Ершова И.Б. Цели и приоритеты социальной политики в период реформирования экономики восточноевропейских стран // Труд за рубежом. 1995. N 1. С. 100-103; Ершова И.Б. Реформирование системы социальной защиты населения в восточноевропейских странах //Там же. 1997. N 2. С. 93104..Подобное решение проблемы мы находим в законодательстве о социальной помощи стран Восточной Европы. Так, в Польше действует Закон о социальной помощи населению (1990 г.), согласно которому размер минимальной пенсии по старости стал критерием бедности. Доход ниже этой границы дает право на социальные пособия и услуги. Аналогичный закон был принят в Болгарии (1991 г.), но, что интересно, по закону лица, обращающиеся за социальной помощью, не должны иметь сберегательных вкладов, долей участия, ценных бумаг на сумму, превышающую социальный минимум в трехкратном размере, а для пенсионеров и инвалидов - в шестикратном. При обращении за помощью в местные органы социальной защиты декларируется наличие сбережений, движимого и недвижимого имущества, свободной жилой площади. Помощь оказывается в адресном порядке только тем, кто по состоянию здоровья, а также семейным и другим обстоятельствам не в состоянии сам удовлетворить свои потребности Право социального обеспечения России / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2007. С. 616-617.. Более поздний Закон о социальной помощи, принятый в Болгарии 7 мая 1998 г. включает дополнительные жесткие условия: обеспечиваемый имеет единственное жилье, не имеет недвижимости, которая может быть сдана внаем, не имеет относительно больших сбережений. Болгарский закон 2002 г. о семейных пособиях связывает право на ежемесячные пособия на детей до 18 лет с уровнем дохода на члена семьи.В соответствии с Федеральным законом "О государственной социальной помощи" (1999 г.) малоимущими семьями и малоимущими одиноко проживающими гражданами признаются лица, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ. Юридическое значение имеет и причина нуждаемости. Она должна быть объективной и подлежит проверке, равно как и размер среднедушевого дохода, при назначении лицу социальной помощи. В законах субъектов РФ нередко называются уважительные причины отсутствия доходов у лица от трудовой или иной деятельности: необходимость ухода за малолетними детьми, членами семьи, нуждающимися в постороннем уходе; нахождение в академическом отпуске по медицинским показаниям и др.). Таким образом нуждаемость (малообеспеченность) определяется с учетом трех критериев в совокупности: 1) прожиточного минимума в субъекте РФ; 2) всех доходов и имущества лица и 3) причин нуждаемости, не зависящих от лица.
Страницы: 1, 2, 3
