Существует и определение, принятое Советом Европы. Оно зафиксировано в европейской Хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. в Страсбурге и ратифицированной в Российской Федерации 11 апреля 1998 г. В соответствии с п.1 Хартии ст.3 под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения Основы Европейской Хартии о местном самоуправлении / Под ред. В.А. Черникова. М.: Проспект, 2000. С. 4.».
Федеральный закон №131 - ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает в п.2 ст.1 следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ФЗ №131 - ФЗ от 06.10.2003. Серия «Закон и общество». Ростов н/Д: Феникс, 2005. С. 3.. Данное определение базируется на нормах Конституции РФ.
Необходимо отметить, что наряду с термином «местный» в отечественном законодательстве применяется термин «муниципальный». Он используется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления с 1991 года. Федеральный закон №131- ФЗ устанавливает на этот счет в ст.2, п.2 следующую норму: «слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». Таким образом, исходя из этой формулировки, необходимо понимать, что термины «муниципальный» и «местный» не следует применять в правовых актах для характеристики объектов и отношений, не связанных с осуществлением местного самоуправления.
При анализе местного самоуправления исследователи в числе наиболее важных его категорий выделяют такие как: «содержание», «пространственные рамки», «субъектный состав». В учебнике «Муниципальное право в России» (И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов) даны их трактовки. Так, «содержание» местного самоуправления составляют вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований, отнесенные к таковым уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации. Таким образом, вопросы местного значения - это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности низовых территориальных коллективов, и, во-вторых, решаемых самостоятельно этими коллективами или предрасположенных к такому решению.
«Пространственные рамки» управленческой деятельности низовых коллективов жителей по решению вопросов местного значения законодатель задает с помощью категории «муниципальное образование». «Муниципальное образование» - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения»Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 1999. С. 132..
«Субъектный состав» местного самоуправления раскрывается законодателем с помощью двухуровневой модели. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Следовательно, основой управленческой деятельности являются воля и интересы низовых сообществ, то, что объединяет жителей в единый территориальный коллектив. Второй уровень составляют отдельные жители, иные непосредственно изъявляющие свою волю субъекты по отношению к общемуниципальным интересам. В то же время по отношению к собственным интересам они должны рассматриваться как первичные субъекты самоуправления Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 1999. С. 76..
Законодательное определение местного самоуправления в целом воспроизводит то теоретическое определение, которое было приведено выше. Оно его юридизирует, в частности, вводя указание на конституционное признание и гарантирование местного самоуправления, на то, что население осуществляет самоуправленческую активность под свою ответственность.
Теперь необходимо перейти к определению понятия «система местного самоуправления». Она, в общепринятом понимании, определяется как совокупность местных сообществ жителей муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций Там же. С.78.. Следуя логике данного анализа, важного рассмотреть, каково соотношение между отдельными субъектами самоуправления.
И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов считают, что наиболее общую субъектную основу местного самоуправления составляют низовые территориальные сообщества жителей (территориальные коллективы), соединяющие в себе в сущностном (потребности, интересы), содержательном (функционально-целевая активность), формальном (правовые и иные нормы, структуры управления, общения и т.п.) аспектах деятельность индивидов, групп, коллективов, предприятий, учреждений, организаций, социально-экономическую инфраструктуру, другие составляющие.
Внешне формальным выражением территориальных сообществ жителей выступают муниципальные образования как политико-территориальные единицы.
Местное сообщество - это единение людей по месту жительства с многочисленными формальными, безличными и неформальными, личностно-окрашенными связями между ними. Важно знать, что местные сообщества в рамках муниципальных образований осуществляют самоуправленческую активность посредством ряда субъектов и институтов Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 1999. С. 206..
Во-первых, права и интересы местных сообществ осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления. Все они, с точки зрения функциональной специализации, делятся на две ветви. Первая - выборные представительные органы самоуправления, составляющие их депутаты и должностные лица (председатель Думы, его заместители и др.); вторая - исполнительно-распорядительные органы, их структурные подразделения, должностные лица местной администрации (руководители муниципальных органов). В то же время в тех муниципальных образованиях, где предусмотрены должности глав муниципальных образований, эти должностные лица в своей деятельности, как правило соединяют и представительные, и исполнительные функции.
Во-вторых, местные сообщества изъявляют свою волю через корпус муниципальных избирателей, лиц, имеющих право участвовать в местных референдумах, сходах, собраниях жителей.
В-третьих, в систему самоуправления граждан входят и органы территориального общественного самоуправления (домовые, уличные, квартальные комитеты, советы микрорайонов, народные дружины и пр.).
В-четвертых, для местных сообществ важными внутренними субъектами являются общественные, религиозные объединения, национально-культурные автономии, иные виды местных негосударственных некоммерческих объединений.
В-пятых, составляющими местные сообщества субъектами выступают муниципальные предприятия, учреждения, организации, коммерческие негосударственные и немуниципальные объединения.
В-шестых, формами самоуправленческой активности жителей являются обращения, заявления, жалобы, народные правотворческие инициативы, забастовки, митинги, демонстрации, шествия, пикеты, опросы населения, общественные работы и многие другие институты группового соединства и индивидуального волеизъявления.
Анализ литературы по проблеме местного самоуправления позволяет выделить его субъект и объект. В качестве объекта местного самоуправления выступает часть общественных дел, вопросы местного значения, которые имеют локально-территориальный характер и возникают на муниципальным уровне в процессе осуществления своей деятельности населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Вопросы местного значения носят, как отмечается в литературе, комплексный характер, так как представляют собой совокупность производственных отношений, возникающий при реализации территориальных экономических интересов граждан отдельного сообщества во всех сферах местной жизни: экономической, финансово-бюджетной, социально-культурной и т.п.
Субъектом местного самоуправления является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования и реализующее свое право осуществления местного самоуправления. В качестве инструмента взаимодействия с местной властью субъект местного самоуправления использует общественное мнение. Оно в системе местного самоуправления выполняет различные функции, которые были описаны выше. Благодаря проявлению этих функций общественного мнения его роль в социальном управлении велика.
Как любое явление окружающей нас действительности общественное мнение по тем или иным вопросам муниципалитета проходит различные стадии - оно рождается, достигает определенной зрелости и умирает или реализует себя в конкретных проявлениях жизни.
В последнее время внимание органов местного самоуправления к общественному мнению значительно усилилось. И это вполне объяснимо. Стремление действовать в соответствии с общественными интересами и нравственными нормами вызывает у исполнительной и представительной власти потребность в четких ориентирах. Их и призвано дать общественное мнение, характеризующее настроение людей, их отношение к постоянно меняющейся политической, экономической, социальной ситуации, к тем или иным законопроектам и законам.
Действительно, общественное мнение сегодня играет особую роль в социальном управлении. И мэры городов, главы районных администраций стремятся использовать его силу и значение в своей деятельности. В опоре на общественное мнение многие из них видят путь к эффективному муниципальному управлению. Объяснение этому, на мой взгляд, в том, что общественное мнение в условиях местного самоуправления, во-первых, выполняет важные социальные, политические функции во всех сферах общественной жизни; во-вторых, своеобразным способом отражает и выражает социальные требования и интересы различных слоев населения; в-третьих, выступает показателем степени развития общественного и массового сознания, настроений и отношения населения к различным факторам и событиям; в-четвертых, является одним из важнейших каналов получения обобщенной и конкретной социальной информации; в-пятых, выступает своеобразным источником и носителем житейского опыта народа, в нем проявляется коллективный ум представителей населения; в-шестых, отражает отношение широких слоев населения к политике и органам местной власти, муниципальным, государственным и общественным задачам; в-седьмых, выступает самостоятельным инструментом регулирования образа жизни, его нормативно-мотивационных особенностей и направлений Павлов С.Н. Формирование общественного мнения органами местного самоуправления // Чиновникъ. 2000. №1. С. 22..
Таким образом, общественное мнение можно рассматривать как элемент управления - обратную связь, придающую местному самоуправлению системные признаки: устойчивость, автономность, целеориентированность, высокую интегративную способность.
ГЛАВА 2. МЕСТО И РОЛЬ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
2.1. Модель системы местного самоуправления и оценка ее
эффективности
В Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ провозглашается, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим демократическим принципам и непосредственно может быть реализовано именно на местном уровне.
Развитое местное самоуправление - одна из наиболее надежных гарантий целостности государства, поскольку муниципальная власть заинтересована в верховенстве федеральных законов, в силе федеральной власти, способной обеспечивать гражданам минимальные государственные социальные стандарты и ограничивать вмешательство региональных властей в решение вопросов местного значения.
Мировая практика показывает, что местное самоуправление позволяет весьма эффективно решать основной круг вопросов жизнедеятельности граждан, а также развивать и укреплять межмуниципальные связи и таким образом стабилизировать общественную жизнь, сглаживать остроту возникающих в стране социально-экономических и политических кризисов. Согласно Конституции Российской Федерации, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст.12) Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Проспект, 1997. С. 6.. Иными словами, власть народа реализуется непосредственно через референдумы и всенародные выборы, а также посредством двух уровней власти - государственной и местного самоуправления.
Демократическое устройство современного российского общества подтверждается положением Основного Закона о том, что институт местного самоуправления - наряду с институтом государственной власти, федеративным устройством государства, республиканской формой правления - относится к основам конституционного строя Российской Федерации (ст.16).
В ст. 12 Конституции РФ сказано: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Проспект, 1997. С. 6.. Это означает, что местное самоуправление обладает собственной (исключительной) компетенцией, т.е. гарантируется его непосредственное участие в осуществлении народовластия. Предполагается особый механизм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, исключающий административную зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. Взаимодействие между ними осуществляется посредством контроля за исполнением органами местного самоуправления законов, принимаемых органами государственной власти.
Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступивший в силу 6 октября 2003 г., определил общие принципы организации, а также место и роль местного самоуправления во властной системе российского государства. В этом законе утверждены правовые, экономические, финансовые основы и государственные гарантии местного самоуправления.
Согласно федеральному закону и Конституции Российской Федерации, все органы местного самоуправления наделены одинаковыми полномочиями и, следовательно, равноправны, что исключает административное соподчинение органов местного самоуправления, существовавшее в нашей стране достаточно долго. Далее, закон предполагает строгое разграничение предметов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Нужно отметить, что в настоящее время выполнение данного положения Закона сопряжено с различными трудностями, в том числе политического характера.
Федеральный закон определил финансово-экономические основания деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с главой 8 органы местного самоуправления обладают обширными правами, в том числе правом на муниципальную собственность, правом учреждать муниципальные предприятия и управлять ими.
Кроме того, органам местного самоуправления предоставлены полномочия по формированию собственного бюджета, который обеспечивается как за счет закрепленных и регулирующих налоговых доходов, так и за счет доходов от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, дотаций и субвенций из государственных бюджетов разных уровней. Одним из важнейших инструментов бюджетного планирования названы минимальные государственные социальные стандарты.
Все изложенные выше положения нашли подтверждение в Федеральном законе РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». В нем определены:
- основные принципы организации местных финансов;
- источники формирования и сферы использования финансовых ресурсов местного самоуправления;
- основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях;
- взаимоотношения органов местного самоуправления и финансовых институтов;
- гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Финансово-экономические основы местного самоуправления регулируются не только названными выше федеральными законами, но и множеством других нормативно-правовых актов. Например, Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также Налоговым кодексом, в котором определена система местных налогов и сборов. Однако необходимо отметить, что в природоресурсных кодексах (Водный и Лесной кодексы) не предусмотрено поступление в местный бюджет платы за пользование природными ресурсами, хотя право муниципальных образований на получение этих платежей установлено федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления.
Несмотря на то, что местное самоуправление признано Конституцией РФ независимым от органов государственной власти, существует ряд полномочий по регулированию отдельных вопросов деятельности местного самоуправления, которые относятся к ведению государства. В соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ относятся:
· правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;
· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
