Закон 1990 г. в первоначальной его редакции - типичный страховой Закон. В нем воплощались все принципы, на основании которых функционируют страховые пенсионные системы в других странах, заложен более высокий уровень пенсионного обеспечения по сравнению с ранее предусмотренным и фактически сложившимся, установлены соответствующие минимальные и максимальные размеры пенсий, обеспечивающие достойную жизнь пенсионеров, введена постоянная система индексации пенсионных выплат и т.д. Проект Закона рассматривался МОТ и МАСО и одобрен ими. Вот некоторые нормы Закона, касающиеся уровня пенсионного обеспечения: коэффициент замещения заработка 55% при стаже 25, 20 лет (соответственно у мужчин и женщин); повышение пенсии при более длительном трудовом стаже - до 70% заработка; возможность установления пенсии, если стаж неполный; минимальный размер пенсии - равен минимальному уровню оплаты труда; максимальный размер пенсии - втрое выше минимального, а для тех, кто работал на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах, выше в 3,5 раза; ежеквартальная индексация всех пенсий с учетом роста цен на потребительские товары и услуги, а также увеличение оплаты труда занятого населения; исчисление пенсии из полного заработка за любые пять лет работы подряд или за последние два года работы; включение в трудовой стаж времени ухода за детьми в возрасте до трех лет, но не более чем девять лет в общей сложности и т.д.
Общественное ожидание хорошего пенсионного закона, отмены привилегий для избранных было в то время огромно, и Закон 1990 г. оправдал такое ожидание. Им, в частности, отменялись персональные пенсии, поскольку имелось в виду, что пенсионная система для всех и каждого не может нормально функционировать и развиваться, если создана особая, привилегированная система для тех, кто во власти или вблизи ее.
Закон 1990 г. "прожил" около 10 лет. В первый период он действовал в полную силу и в него не вносились изменения, снижающие достигнутый уровень пенсионного обеспечения. В этот период, который продолжался всего около двух лет, все пенсии индексировались по истечении каждого квартала, причем они повышались в такой же степени, в которой увеличивались цены на потребительские товары и услуги (темпы инфляции за квартал составляли в то время около 200%). Затем наступил период преднамеренного разрушения данного Закона, приспособление его к резкому снижению экономического потенциала страны, беспрецедентному спаду общественного производства, практики во всех его сферах. Этот период начался с конца 1993 г., когда Правительство не выполнило решение Верховного Совета России об очередной полной индексации пенсионных выплат с 1 ноября этого года. Впоследствии в Закон 1990 г. вносились многочисленные поправки и дополнения. В своей совокупности они изменили сущность Закона, превратили его в антипод того Закона, который принимался в 1990 г. В итоге к 2002 г. в России сложился недопустимо низкий реальный уровень пенсионного обеспечения, в два и более раза ниже, чем в доперестроечный период. Резко сократилась также и дифференциация пенсий в зависимости от трудового вклада (она составила около 23%). Наряду с разрушением пенсионной системы для "всех" с 1996 г. вводятся сначала весомая надбавка к пенсии, а затем и вторая пенсия для чиновников разного уровня - федерального, регионального и муниципального, а также устанавливаются еще более высокие пенсии для лиц, занимавших государственные должности.
В целом можно сделать вывод, что цели, сформулированные в Законе 1990 г., - создать в стране единую пенсионную систему, обеспечить стабильность достигнутого уровня пенсионного обеспечения и его повышение, не были выполнены. Фактически, вопреки Закону, реализовывались иные, противоположные цели - минимизировать пенсионные расходы, создать и закрепить пенсионные привилегии для тех, кто во власти и обслуживает ее интересы, т.е. аппарата управления. Преднамеренная девальвация пенсионной системы осуществлялась в основном двумя методами - консервацией минимального размера пенсии по старости (он фактически не повышался) и упразднением в то же время регулярной полной индексации пенсионных выплат в связи с ростом цен, она была заменена мизерными компенсационными выплатами всем пенсионерам в равной твердой сумме.
1.3 Нормативно-правовое регулирование пенсионного обеспечения в РФ на современном этапе развития
Современное российское законодательство в области пенсионного обеспечения населения состоит из ряда крупных нормативно-правовых актов, принятых в форме федеральных законов.
Основными источниками пенсионного права являются: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 51. - С. 31., Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (далее - Закон) Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 52. - С. 49., Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1993. - № 9. - С. 38., Федеральный закон от 6 марта 2001 г. № 21-ФЗ "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации" Федеральный закон от 6 марта 2001 г. № 21-ФЗ "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 11. - С. 98., Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 51. - С. 42., Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 14. - С.11., Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 30. - С. 38., Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 19. - С. 21..
Действующая система пенсионного законодательства, включающая вышеперечисленные Законы, обладает определенными предпосылками к началу процесса ее кодификации на основе принятия единого нормативно-правового акта, основными из которых являются следующие.
Все без исключения законы федерального уровня, регулирующие пенсионные правоотношения, содержат бланкетные статьи, то есть отсылающие правоприменителя к другому нормативному правовому акту. Причем особенность пенсионного законодательства заключается в том, что большинство бланкетных статей содержат ссылку к одному из восьми основных Законов в области пенсионного обеспечения. То есть восемь пенсионных Законов содержат множество ссылок друг на друга при наличии небольшого количества ссылок на нормативно-правовые акты, не относящиеся напрямую к пенсионному законодательству.
Так, ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ" содержит четырнадцать ссылок на Федеральный закон "О трудовых пенсиях в РФ" (статьи 3, 7, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 24, 25) и три ссылки на Закон "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (статьи 8, 15, 25). Всего в ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ" пятнадцать бланкетных статей при общем объеме нормативного материала, распределенного в двадцати восьми статьях. Количество бланкетных статей составляет более половины всех норм данного Федерального закона.
ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" содержит пять ссылок на ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ" (статьи 1, 4, 5, 8, 9), две ссылки на Закон "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (статьи 1, 11), четыре ссылки на ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в РФ" (статьи 3, 6, 10, 18) и одну ссылку на ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в РФ" (статья 13). Всего в ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" одиннадцать бланкетных статей на тридцать норм Закона. Количество бланкетных статей составляет более одной трети всех норм Федерального закона N 173-ФЗ.
Закон РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" содержит пять ссылок на ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" (статьи 2, 7, 10, 46, 51), что составляет около 7% нормативного материала (количество статей в Законе - 65).
ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в РФ" содержит четыре ссылки на ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" (статьи 2, 9, 17, 20), одну ссылку на ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" (статья 1) и одну ссылку на ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ" (статья 17). Соотношение бланкетных статей по отношению ко всем статьям Закона составляет 4:34, то есть 11,7%.
ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" содержит две ссылки на ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" (статьи 6, 12). При общем количестве статей (20) это составляет 10%.
ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" содержит три ссылки на ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в РФ" (статьи 2, 3, 13), четыре ссылки на ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" (статьи 8, 36.3, 36.19, 36.22), семь ссылок на ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ" (статьи 25, 36.13, 36.14, 36.16, 36.23, 36.24, 36.25) и три ссылки на ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" (статьи 36.2, 36.8, 36.13). Названный Закон содержит девятнадцать бланкетных статей при общем объеме нормативного материала, распределенного в тридцати восьми статьях. Количество бланкетных норм составляет половину всех статей данного Федерального закона.
Федеральные законы "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы РФ" и "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ" содержат лишь общие отсылки к пенсионному законодательству.
Закрепление каждой разновидности пенсионных правоотношений в отдельном нормативно-правовом акте не позволило исключить повторы содержания некоторых правовых норм. Так, одна и та же норма права закреплена в части 1 статьи 8 ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и в статье 1 Закона РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".
Следует признать схожесть структурных элементов отдельных пенсионных законов. Действующие пенсионные законы структурно построены по схожим моделям, количество которых меньше количества самих законов, то есть по одной модели строится больше одного нормативно-правового акта. Единообразие структуры некоторых пенсионных законов позволяет эффективно объединить их в один крупный кодификационный нормативно-правовой акт с одновременным уменьшением общего нормативного объема и усилением взаимосвязи отдельных элементов. Верховцев, А. В. Реформа пенсионного обеспечения граждан: проблемы и перспективы развития // Юрист. - 2006. - №6. - С. 44.
Изучение действующего пенсионного законодательства позволило нам выделить основные структурные элементы, которые могут быть положены в основу разработки проекта Пенсионного кодекса РФ. Лисица, В.Н. Об основных направлениях кодификации законодательства в сфере пенсионного обеспечения // Трудовое право. - 2005. - № 10. - С. 20. Нами предлагается следующая структура Пенсионного кодекса:
Глава I. Общие положения.
Раздел 1. Законодательство о пенсионном обеспечении в РФ.
Раздел 2. Виды пенсий в РФ.
Раздел 3. Исчисление стажа.
Глава II. Право на пенсию.
Раздел 1. Право на государственное пенсионное обеспечение.
Раздел 2. Право на пенсионное обеспечение по труду.
Раздел 3. Право на пенсионное обеспечение военнослужащих и работников правоохранительных органов.
Глава III. Пенсионный процесс.
Раздел 1. Назначение пенсии. Раздел 2. Выплата и доставка пенсии.
Раздел 3. Перерасчет пенсии. Раздел 4. Выплата пенсий гражданам, выезжающим на постоянное место жительства за пределы РФ.
Глава IV. Финансово-организационные основы пенсионного дела.
Раздел 1. Деятельность пенсионных фондов. §1. Государственный пенсионный фонд. §2. Негосударственные пенсионные фонды. Раздел 2. Обязательное пенсионное страхование. Раздел 3. Персонифицированный учет в системе обязательного пенсионного страхования. Раздел 4. Инвестирование средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии.
Глава V. Переходные положения.
Принятие единого кодификационного нормативно-правового акта, регулирующего пенсионные правоотношения, в форме кодекса позволит устранить дублирование нормативного материала, уменьшить количество бланкетных норм, сделать пенсионное законодательство легко обозримым, и в первую очередь для рядового гражданина России, что повысит эффективность всей современной отечественной пенсионной системы. Галаганов, В.П. Российское социальное обеспечение: Проблемы и перспективы развития // Государство и право. 2002. - № 12. - С. 38 - 46.
Одновременно считаем нецелесообразным проводить кодификацию пенсионного законодательства в составе единого Социального кодекса РФ, как это предлагается некоторыми авторами Лисица, В.Н. Об основных направлениях кодификации законодательства в сфере социального обеспечения // Трудовое право. - 2003. - № 10. - С. 16 - 23.. Создание такого массивного нормативно-правового акта, как Социальный кодекс РФ, вряд ли возможно: хотя предметом его регулирования и являются социальные отношения, однако такие отношения не являются однородными по своему содержанию и специфичны в различных сферах. Различия медицины, пенсионного дела и социальной защиты населения настолько сильны, что кодификация должна идти по пути создания трех специализированных кодексов: медицинского, пенсионного и социальной защиты, по подобию системы природоресурсных и транспортных кодификационных нормативно-правовых актов. Каждый из предлагаемых кодексов, по нашему мнению, будет призван урегулировать свою, относительно узкую грань общественных отношений, при этом пенсионное дело должно строиться на положениях Пенсионного кодекса Российской Федерации.
1.4 Понятие и сущность пенсионного обеспечения как основы социальной политики Российской Федерации на современном этапе
Пенсионное обеспечение - одна из главных социальных гарантий развития государства, поскольку оно затрагивает интересы всего населения страны, как нетрудоспособного (граждан, получающих пению), так и трудоспособного (будущих пенсионеров).
Россия пока еще не ратифицировала многие международные акты, касающиеся социального обеспечения, не ратифицирована и Конвенция МОТ N 102, принятая более полувека назад (1952 г.). Однако это вовсе не означает, что такие акты не должны учитываться: они будут ратифицированы, ибо наша страна интенсивно интегрируется в мировое сообщество. Президент РФ Д.А. Медведев 30 марта 2009 г. внес в Государственную Думу ФС РФ на ратификацию Европейскую социальную хартию. Она будет ратифицирована, видимо, уже в ближайшее время, сначала в определенной части, а затем и в полном объеме, и явится дополнительным ориентиром для развития системы социального обеспечения в нашей стране.
Какова международная практика по вопросу определения уровня пенсионного обеспечения? Она наглядно свидетельствует о том, что условия и нормы пенсионного обеспечения за счет пенсионного фонда повсеместно определяются с учетом трудового вклада застрахованного. Не будем приводить конкретные примеры, касающиеся отдельных стран, частные отличия здесь не так уж существенны. Главное заключается в том, что условия и нормы пенсионного обеспечения определяются с учетом трудового вклада. Этот вклад имеет количественный и качественный параметры. Первый - как долго человек трудился и, следовательно, подлежал указанному виду страхования. Второй - как оценивался его труд, т.е. каким был характерный для него уровень трудового дохода. Количественный показатель выражается обычно в стажевом стандарте, а качественный - в размере типичного для застрахованного заработка. При превышении установленного стажевого стандарта пенсия повышается, в случае его недостаточности, наоборот, понижается. Во всех случаях пенсия подсчитывается на основе среднего заработка. В большинстве стран определены (прямо или косвенно) минимальные и максимальные размеры страховых пенсий. Их цель, соответственно, гарантировать минимальный уровень страховой пенсии (он значительно выше уровня социального пособия) и предотвратить необоснованные излишки в пенсионном обеспечении, поскольку финансовые ресурсы государства и страхового фонда не безграничны.
Таковы общепризнанные, наиболее распространенные в западных странах исходные параметры, с учетом которых определяется право на страховую пенсию и ее размер. Однако законодательство каждой страны имеет свои особенности. Они обусловлены уровнем экономического развития, демографической ситуацией, традициями и рядом других обстоятельств.
