СМИ, избирательных комиссиях или самих кандидатах? По закону СМИ должны вести учет предоставленных кандидатам как бесплатных, так и платных услуг и представлять эти сведения в соответствующую избирательную комиссию. Из этого можно сделать вывод о том, что СМИ полагается следить только за перерасходом кандидатом предоставленной ему печатной площади и установленной доли эфирного времени. Все остальное должно ложиться на самих кандидатов, которые в первую очередь заинтересованы в использовании всех предоставленных им лимитов, и избирательные комиссии, а в частности, на специальные контрольно-ревизионные службы при них, деятельность которых заключается в контроле за соблюдением установленных рамок.
Также детально описан порядок распределения общего объема платного эфира и платной печатной площади между участниками избирательного процесса и определения доли каждого подобно тому, как это сделано для бесплатных услуг СМИ. Даты обнародования агитационных материалов в эфире и печати определяются жеребьевкой, проводимой избирательными комиссиями с участием заинтересованных лиц. В случае отказа кандидата избирательного объединения, блока после жеребьевки от использования платных информационных услуг, высвободившиеся эфирное время и печатную площадь СМИ может использовать по своему усмотрению, но не для предвыборной агитации. Оплата эфирного времени и печатной площади осуществляется на равных для всех условиях в течение избирательной кампании по заранее объявленным расценкам. Платежи производятся только через банк исключительно из избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений и блоков.
Отдельно можно обратить внимание на оговорку законодателя о недопустимости каких-либо редакционных комментариев, сопровождающих агитационные материалы, а также не согласованных с кандидатами, избирательными объединениями и блоками заголовков и иллюстраций. Причем это правило распространяется на все издания, в том числе и независимые. В то же время, как нам представляется, сказанное не исключает права редакции высказать свое отношение к тем или иным агитационным материалам, допустим, в очередном номере газеты, поскольку указанная норма говорит о редакционных комментариях, которые сопровождают публикацию агитационного материала, т.е. совпадают с ним по времени и месту.[9]
Таким образом, можно сделать вывод о том, что правила ведения предвыборной агитации в СМИ прописан законодателем достаточно подробно, хотя не исключает ряда неточностей и противоречий.
. Нарушение средствами массовой информации норм о предвыборной агитации
Все нарушения, допускаемые средствами массовой информации при проведении предвыборной агитации, можно разделить на несколько больших, независимых групп.[10] Поскольку, в предыдущих главах мы уже рассматривали некоторые проблемы, возникающие на практике, и комментировали ряд норм, то в данной главе мы будем подробно останавливаться лишь на тех моментах, которые не были освещены нами ранее и требуют детального рассмотрения и пояснения.
1 3.1. Нарушение порядка предоставления средств массовой информации для проведения предвыборной агитации
1. Непредоставление государственным СМИ установленного для него общего объема бесплатного эфира и бесплатной печатной площади, предназначенных для предвыборной агитации.
2. Непредоставление государственным СМИ кандидату, избирательному объединению, блоку выделенной доли бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади.
3. Превышение государственным СМИ общего объема бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади, выделенных для предвыборной агитации в данном СМИ, и превышение доли бесплатного эфира и печатной площади, положенных кандидату, избирательному объединению, блоку.
4. Непредоставление государственным СМИ общего объема платного эфирного времени и платной печатной площади, установленных данному СМИ для предвыборной агитации.
5. Непредоставление государственным СМИ кандидату, избирательному объединению, блоку выделенной доли платного эфирного времени и платной печатной площади.
6. Превышение государственным СМИ общего объема платного эфирного времени и платной печатной площади, установленных данному СМИ и превышение доли платного эфира и платной печатной площади, положенных кандидату, избирательному объединению, блоку.
7. Несоблюдение электронными и печатными СМИ, независимо от формы собственности, равенства кандидатов, избирательных объединений, блоков в предоставлении платных услуг.
2 3.2. Нарушение запретов на ведение предвыборной агитации в средствах массовой информации
1. Ведение предвыборной агитации в специализированных СМИ после их отказа от участия в освещении избирательной кампании.
2. Ведение предвыборной агитации муниципальными СМИ после их отказа от участия в освещении избирательной кампании.
3. Ведение предвыборной агитации в государственных и муниципальных СМИ, учрежденных исключительно для публикации официальных материалов, нормативных актов и специальных сообщений.
4. Ведение предвыборной агитации через СМИ органами и лицами, которым такая деятельность вовсе запрещена. Так, запрещается проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные предвыборные материалы органам и учреждениям государственной власти, местного самоуправления, воинским частям и организациям, благотворительным учреждениям и религиозным объединениям, избирательным комиссиям и ее членам, а также лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, но им лишь при исполнении должностных или служебных обязанностей или с использованием преимуществ должностного служебного положения. Означает ли последнее условие разрешение им агитационной деятельности в нерабочее время суток или в период отпуска, или при освобождении от работы на период избирательной кампании? В законодательстве о выборах нет однозначного ответа на поставленный вопрос, что, безусловно, способно создать определенные неясности и двусмысленность на практике.[11] В частности, при проведении выборов губернатора Иркутской области были подобные случаи. Так, в судебном заседании рассматривалась жалоба об отмене регистрации кандидата в губернаторы Говорина Б.А. в связи с допущенными нарушениями в ведении предвыборной агитации данного кандидата.
Проверкой доводов жалобы об участии в предвыборной агитации в пользу
Говорина Б. А. лиц, замещающих государственные должности категории «А»
судом было установлено:
1) 9.07.2001 г. в эфире телекомпании «АИСТ» прозвучало интервью
журналистов с заместителем председателя Правительства РФ И. Клебановым,
пребывающим в г. Иркутске в связи с чрезвычайным обстоятельством - гибелью
пассажирского самолета 2 июля 2001 г. Высказывания Клебанова И., как
следует из видеоматериала, исследованного в судебном заседании,
представляют собой оценку деятельности администрации области и губернатора
Говорина Б.А. в данной чрезвычайной ситуации, в частности: «На мой взгляд,
губернатор и его команда сделали все возможное на самом высоком уровне. Я
не ожидал, что это можно так организовать». Кроме того, И. Клебанов делится
своими впечатлениями об Иркутске. Фрагменты данного интервью
транслировались и в информационной программе «Курьер» в эфире ИГТРК 9 июля
2001 г.
Исходя из того, что ст.2 Федерального закона трактует предвыборную агитацию как деятельность, имеющую цель побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов или против них, суд, оценив все высказывания Клебанова И., не усматрел в них элементов предвыборной агитации, а оценил их как отзыв о работе исполнительного органа субъекта РФ и его руководителя в конкретной ситуации и личные впечатления о месте пребывания.
2) Как следует из статьи «Селяне поддержали Б.А.Говорина. И это
закономерно!» в газете «Родная земля» за 6 августа 2001 г. мэр Иркутского
района Зубарев С.Ф. публично высказывает поддержку выбору селян,
проголосовавших 29.07.01 за Говорина Б.А. Глава администрации Усть-
Ордынского Бурятского автономного округа В.Малеев в телепередаче «Глубина
резкости» в эфире ИГТРК 26 июля 2001 г. допустил высказывание о том, что
надеется на правильный выбор жителей округа, что они проголосуют за
действующего губернатора Говорина Б.А.
Оценивая эти факты суд нашел обоснованной позицию заявителей в той
части, что имеет место нарушение ст.45 п.3 Закона Иркутской Области о
выборах губернатора (далее Закон И.О.), запрещающего лицам, замещающим
государственные и муниципальные должности, государственным и муниципальным
служащим при исполнении ими своих служебных или должностных обязанностей
или с использованием преимуществ должностного или служебного положения
проводить предвыборную агитацию. Вместе с тем, суд не согласился с доводом
о том, что имеет место нарушение со стороны кандидата Говорина Б.А. не
оплатившего данные материалы из своего избирательного фонда. Ст.50, ст.51
указанного Закона И.О. устанавливают обязательность оплаты эфирного времени
и печатных площадей, используемых кандидатами, либо по их поручению
уполномоченными на то участниками избирательного процесса. В данном случае
суду не было представлено никаких доказательств, что и Малеев В. и Зубарев
С. действовали с ведома либо по поручению кандидата. В соответствии со
ст.82 Закона И.О. они являются самостоятельными субъектами ответственности
за нарушение избирательных прав граждан.[12]
5. Ведение через СМИ предвыборной агитации кандидатами, занимающими высшие государственные и выборные муниципальные должности в период исполнения ими служебных обязанностей. Но не редко в период проведения предвыборной кампании показывают репортаж: а) о визите действующего губернатора (Президента, мэра, депутата), баллотирующегося на новый срок, в детский дом (варианты: в зверосовхоз, на объекты городского строительства, в больницу и т.д.); б) о совещании, посвященном общим административным вопросам, проводимом этим губернатором (Президентом, мэром);
Возникает вопрос, можно ли подобные материалы рассматривать как агитационные? Поскольку общая норма закона не отвечает на поставленный вопрос, существует дополнительное положение закона, в котором говорится, что ограничения на ведение предвыборной агитации не касаются выполнения должностных, служебных обязанностей депутатами, выборными лицами, высшими государственными служащими.[13] В данном случае можно привести следующий пример:
В обоснование довода об отмене регистрации кандидата Говорина Б.А.
заявители указали, что 12 и 13 июля 2001 г. на встрече действующего
Губернатора Иркутской области Говорина и его обращении по телевидению к
физическим и юридическим лицам прозвучала просьба об оказании
благотворительной помощи пострадавшим от наводнения, ссылаясь на то, что
такое обращение в силу п. 1 ст. 64 ФЗ РФ от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ и
п.п. ж п. 2, п. 3 ст. 80 Закона И.О. от 5 апреля 2001 г. № 17-ОЗ может
повлечь отмену регистрации кандидата.
Оценив объяснения лиц, участвующих в деле и установив обстоятельства,
связанные с наводнением в районах области суд пришел к следующему выводу,
что в данном случае обращение с просьбой оказать гражданам
благотворительную помощь было направлено на защиту прав и свобод
пострадавших от наводнения граждан и было осуществлено действующим
Губернатором в пределах его полномочий.
Исходя из этого, суд расценил вышеуказанное обращение Губернатора
Говорина Б.А. как профессиональную деятельность действующего
Губернатора.[14]
6. Участие в освещении избирательной кампании и предвыборной агитации
работниками СМИ, которые являются субъектами избирательного процесса
(кандидатами, доверенными лицами, уполномоченными представителями
избирательных объединений и т.п.). По закону освобождаются от выполнения
служебных обязанностей на время участия в выборах с изданием
соответствующего приказа только кандидаты и лица, которые являются
государственными муниципальными служащими и работниками СМИ. Для других
участников избирательного процесса (доверенные лица, уполномоченные
представители и пр.) Закон этого не требует. Зато для всех сотрудников СМИ
(редакторов, журналистов, творческих работников), если они являются любыми
субъектами избирательного процесса (кандидатами, доверенными лицами,
уполномоченными представителями) вообще запрещено участвовать в освещении
избирательной кампании через средства массовой информации. Но если этим
работникам СМИ полностью запрещена профессиональная деятельность, то для
кандидатов из числа высших государственных служащих и занимающих выборные
муниципальные должности сделано удобное исключение: они могут заниматься
агитационной деятельности, но только в свободное от служебных обязанностей
время и не злоупотребляя своим служебным положением.
3 3.3. Нарушение форм и порядка ведения предвыборной агитации в средствах массовой информации
1. Непредоставление или ограничение права кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков самостоятельно определять форму и характер ведения предвыборной агитации через СМИ.
2. Нарушение равенства кандидатов, избирательных объединений и блоков в доступе к СМИ (предоставление преимуществ и дискриминация).
3. Ведение предвыборной агитации под видом новостных, хроникальных передач, последних известий и репортажей.
4. Нарушение установленного порядка ведения предвыборной агитации через
СМИ.
5. Нарушение порядка использования в СМИ результатов социологических
исследований, связанных с выборами. Такая формулировка закона вполне
объяснима и оправдана. Это связано с тем, что социологические опросы и
рейтинги крайне важны. Причем, не только в период предвыборной
кампании.[15] Они помогают выявить массовые настроения, ожидания, чувства
различных групп населения, отношение людей к разным сторонам жизни и
выражаются в устойчивых мнениях, оценках социальных явлений и личностей.
Состояние и тенденции социального самочувствия могут существенно влиять на
общую социально-экономическую и политическую ситуацию, определять реакции
на решения властных органов и формы выражения социального недовольства.
Кроме того, социологические опросы и рейтинги дают возможность выявлять
массовые оценки, настроения, ожидания населения и отслеживать их изменения.
И что самое главное, данные социальных опросов и рейтингов могут
значительным образом влиять на субъективные мнения и оценки людей.
В целом, все предложенные здесь классификации нарушений отражают наиболее распространенные случаи, но этот перечень не является исчерпывающим. Поскольку вариантов нарушений очень много, мы не находим нужным рассматривать все из них, а представили самые распространенные, на наш взгляд, или же самые опасные из них. В следующей главе мы рассмотрим меры ответственности, которые могут налагаться на СМИ, в случае допущения ими нарушений.
. ИНТЕРНЕТ как средство массовой информации
Для начала следует определиться с тем, относится ли Интернет к средству массовой информации. Единого мнения на этот счет пока не существует.
Закон под СМИ понимает периодическое печатное издание, теле-, радио-,
видеопрограмму, кинохроникальную программу, иную форму периодического
распространения массовой информации. Интернет – глобальная коммуникационная
сеть, система, предоставляющая пользователям чрезвычайно широкие
возможности, причем не только в сфере поиска информации. Он представляет
возможность иметь личную электронную почту, вести бухгалтерию,
организовывать многосторонние переговоры и многое другое, в том числе и
возможность создания электронного СМИ. Получается, что Интернет – это и
средство общения, и средство получения информации. Ни у кого не вызывает
сомнения тот факт, что практически вся информация, находящаяся в Интернете,
может быть отнесена к «массовой», так как она предназначена для
неопределенного круга лиц. Кроме того, такой критерий как «периодичность»
распространения массовой информации в Сети может быть применен к любому
сайту.[16]Получается, что Интернет фактически может считаться СМИ, а вся
деятельность пользователя Сети характеризуется как распространение массовой
информации. Из этого следует, что на Интернет и его пользователей должны
распространяться все нормы, касающиеся СМИ. В том числе и правила о
регистрации СМИ и получении лицензий.[17] На сегодняшний день лишь немногие
пользователи зарегистрировали созданные ими веб-сайты в каких-либо
государственных органах. И возможности заставить их это сделать на практике
пока не существует. Так же не удается заставить их получить лицензии на
сетевые информационные ресурсы. Все перечисленные факты для пользователя
Сети не имеют значения, поскольку сетевые технологии не учитывают
зарегистрирован ли пользователь как юридические лицо, поставлен ли он где-
нибудь на налоговый учет и конкретное его место нахождения. Кроме того,
невозможно принудить простых пользователей Сети обращаться только к
сертифицированным средствам массовой информации, а значит у авторов сайтов
отсутствует еще один стимул для регистрации – зачем это делать в
обязательном порядке, тратить время на получение лицензии, если сайтом и
так будут пользоваться?
Получается, что с одной стороны Интернет отвечает таким формальным критериям СМИ как периодичность (менее одного раза в год) и массовость, с другой стороны на него практически не распространяется такой критерий, как обязательная регистрация СМИ. То есть, с одной стороны он является СМИ, а с другой – нет. Возникает вопрос: так ли на самом деле важны предложенные критерии при определении статуса Интернета? В самом деле, понятие массовости для периодических печатных изданий в том виде, в каком оно дается в Законе о СМИ с позиций Интернета просто бессмысленно. Тоже касается и периодичности распространения информации, которая должна обновляться не менее одного раза в год. К примеру, довольно трудно представить различные юридические последствия разглашения государственной тайны, скажем, в ежегодном сборнике статей, посвященных определенной проблеме, и в нерегулярно издаваемых альманахах той же тематики.[18] Таким образом, приходим к выводу о том, что правовой статус СМИ не может и не должен зависеть от некоего набора формальных и неформальных критериев, не связанных с характером деятельности соответствующего лица. Наиболее логичным кажется более простой подход, когда организация или лицо, занимающиеся распространением массовой информации, в обязательном порядке должны подчиняться требованиям законодательства о СМИ независимо от того, произведена ли формальная регистрация такого СМИ и обновляется ли веб- страница чаще одного раза в год. Но если можно обойтись без уже упомянутых критериев, то кажется возможным опустить такое требование, как обязательная регистрация СМИ. Но отмена обязательной регистрации СМИ не означает, что владелиц СМИ не может добровольно зарегистрировать СМИ, в том числе и сетевое. В любом случае, и это является главным, с фактом регистрации или не регистрации ни в коем случае не должна быть связана обязанность владельца СМИ соблюдать установленные Законом о СМИ требования к деятельности этого средства массовой информации, включая недопустимость злоупотребления свободой массовой информации, в том числе и в период выборов.
