Доклад: Отмена крепостного права
ОТМЕНА КРЕПОСТНОГО ПРАВА
Отмена крепостного права образовала много пустых мест в существовавшей ранее
системе местного управления. После 19 февраля 1861 г. около 23 млн.
крепостных крестьян оказались на воле. Ранее их делами ведали помещики.
Каждый помещик в своем имении был первым и притом почти неограниченным
представителем административной власти. В местном уездном и губернском
управлении большая часть должностей, самых влиятельных в повседневной жизни
замещалась по выбору дворянства и из числа его представителей.
На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся
губернатор. Наказом 1837г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий:
полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Следующее по
назначению место после губернатора занимал губернский предводитель
дворянства, исполнявший различные полицейские, следственные, попечительские и
иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных
чиновников.
Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы
местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать
необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков, и все
дискуссии, связаные с преобразованием местного управления, вращались вокруг
этой проблемы. Если наиболее консервативные представители дворянства
настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в
проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на
капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные
земские организации. Только в марте 1863г. специально созданная комиссия
подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временные
правила для них.
Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип
формирования новых местных органов. Однако неприемлемым для них было и
всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений
предполагалось разделить все уездное население на три курии, в каждой из
которых, как отмечала комиссия, “преобладает одно из главных исторически
сложившихся сословий”. Избирательная система должна комбинировать сословное
начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система
позволяла правительству заранее планировать число выборщиковот сословий и
регулировать их соотношение в земских учреждениях.
Структура земских учреждений была предложена а следующем виде. Как в
губернии, так и в уезде органы, заведующие земским хозяйством, были
разделены на распорядительные и исполнительные. Первые установились в виде
земских собраний, образуемых из гласных, избираемых упомянутыми куриями,
причем число гласных, входящих в состав уездного земского собрания.
колебалось, в зависимости от размеров уезда, от четырнадцати до ста с
лишним. Губернское собрание составлялось из губернских гласных. выбираемых
уездными собраниями. Председателями уездных собраний сделаны были уездные
предводители дворянства, председателями губернских собраний — губернские
предводители. Уездные собрания должны были заведовать земским хозяйством
уезда, губернские — теми хозяйственно-распорядительными делами, которые
касались целой губернии. Но при этом уездные собрания были признаны вполне
независимыми от губернских. Те и другие должны были собираться раз в год для
установления общего плана ведения хозяйства, для утверждения сметы доходов и
расходов с правом обложения всех входящих в район их деятельности недвижимых
имуществ и торгово-промышленных предприятий и, наконец, для выбора
исполнительных органов, заведующих постоянным ведением всего дела, и для
рассмотрения и утверждения ежегодно представляемых им этими органами
отчетов. Этими исполнительными органами должны были быть земские управы —
губернские и уездные, — состоящие из председателя и нескольких членов
каждая. Гласные должны были выбираться на три года, и на тот же срок земские
собрания должны были избирать и управы.
Что касается компетенции земских учреждений, то Милютин, председатель
комиссии, не пытаясь особенно расширить круг порученных им дел, настаивал
лишь на том. чтобы в своей сфере они пользовались полной самостоятельностью
и независимостью от местных административных властей, подчиняясь лишь одному
Сенату, и что губернаторам при этом было предоставлено лишь право надзора
за законностью их действий. Первоначально в заведование земских учреждений
предполагалось передать те дела, которые в дореформенные времена велись
местным начальством на средства губернского земского сбора, из которых
важнейшими были устройство и содержание местных путей сообщения, а также
отбытие повинностей подводной и постойной, дела, подведомственные
приказам общественного призрения, т. е. больницы и богадельни, и . наконец,
продовольственные дела , частично подведомственные губернским и уездным
учреждениям, частично — помещикам и окружным управлениям государственных
имуществ и удельного ведомства.
Такова была в общих чертах структура и компетенция вновь созданных по
положению 1 января 1864 г. всесословных органов местного самоуправления.
Они были распространены первоначально лишь на 33 губернии и в этих губерниях
открывались постепенно, начиная с 1865 г. К 1 января 1866 г. они были открыты
в 19 губерниях, к 1 января 1867 г.—еще в 9 губерниях, а всего в 28; затем, в
течение 1867 г. — еще в 2 и после 1 января 1868 г. — еще в 4.
Вся область деятельности земств указана во 2-й статье земского положения 1864
г. Сюда относятся прежде всего различные так называемые земские повинности:
дорожная, подводная, постойная, т. е- обязанность содержать дороги в
исправности, проводить новые дороги в случае надобности, содержать так
называемую земскую почтовую гоньбу, т. е. земских почтовых лощадей и станции
для внутреннего сообщения в уез-лах, и затем вводить помещения для
чиновников, командируемых на места, и для проходящих войск. К числу земских
дел отнесено и продовольственное дело, т. е. забота о народном
продовольствии; сюда же отнесено и общественное призрение в широком смысле
слова — попечение о калеках, неимущих людях и вообще о лицах, нуждающихся в
общественной помощи, а также и содержание соответствующих общественно-
филантропических учреждений. Сюда же включено и попечение о развитии
торговли, промышленности и в особенности сельского хозяйства на местах, а
также страхование имуществ. Сюда же отнесено было и попечение о народном
здравии, т. е. санитарно-медицинская часть на местах, и, наконец, попечение о
народном образовании в губерниях и уездах, о постройке церквей и содержании
мест заключения.
Вот те задачи, которые очерчены 2-й статьей земского положения. Надо сказать,
что почти все эти задачи не были созданы вновь, а существовали и раньше и, в
принципе, признавались и дореформенным законодательством. Вышеупомянутые
земские повинности удовлетворялись и в дореформенное время при помощи
различных местных полицейско-бюрократических и сословных учреждений, которые
пользовались для этого определенными земскими сборами, а затем имели в
своем распоряжении и весьма существенные натуральные повинности, которые
население отбывало по назначению губернских и уездных властей для
удовлетворения этих нужд.
Какими же средствами и способами должны были земства удовлетворять все эти
нужды и исполнять данные повинности? До реформы земские повинности, по закону
1851 г., по “Уставу о земских повинностях”, разделены были на государственные
и губернские, и соответственно этому и тот земский сбор, который шел на
удовлетворение этих повинностей, делился на государственный и губернский
земский сбор. К числу первых повинностей, государственных, отнесено было, во-
первых, содержание почтовых станций на больших трактах, затем постройка и
содержание главных шоссейных дорог, магистральных линий, затем содержание
земской полиции, содержание главнейших этапов и та особая воинская
повинность, которая называлась рекрутчиной, т. е. содержание помещений для
призывавшихся рекрутов и доставка взятых рекрутов в те части, куда они были
назначены.
К числу вторых, т. е. повинностей, содержимых на губернский земский сбор, было
отнесено содержание так называемых губернских дорог, второразрядных и третьего
разряда, содержание почтовой гоньбы, квартирная повинность, содержание тех
чиновников разных местных казенных учреждений, которые заведовали перепиской
по делам о земских повинностях, расходы по полюбовному межеванию, расходы на
оспопрививание и, наконец, выписка сенатских ведомостей, где
публиковались законы и правительственные распоряжения.
Вот те относительно немногочисленные повинности, которые были отнесены на
содержание губернского земского сбора Размеры земского сбора в 1814 г..
когда впервые была опубликована земская смета и когда сбор этот не был
разделен на государственный и губернский, достигали 4 млн. 450 тыс. руб., а
через 50 лет выражались уже в цифре 23 млн. 900 тыс. руб. Из этой последней
цифры 19 млн. было отнесено на государственный сбор и только 4 млн. 800
тыс._ на губернский сбор. При периодическом — раз в три года — определении
тех сумм, которые ассигновались на государственные и губернские земские
повинности, составлялась особая смета; составлялась она Особым комитетом о
земских повинностях, где были и общественные (конечно, сословные)
представители, но который функционировал как учреждение чисто
бюрократическое. Деятельность его по составлению сметы была конечно, не
широка; сметы должны были составляться сообразно строго определенным штатам,
никаких новых нужд без нового законодательного определения в них включать
было нельзя; затем сметы, составляемые таким образом на местах, утверждались
каждый раз на три года законодательным же порядком, а затем уже обращались к
исполнению на места. Исполнительными органами по исполнению повинностей
являлись частью сословные, частью бюрократические учреждения. Существовал и
известного рода общественный контроль, но существовал, в сущности, лишь на
бумаге, т. е. допущено было в законе контролирование отчетности со стороны
представителей дворянства и городских сословий, но на самом деле этот
контроль почти не практиковался и являлся чистой фикцией.
При учреждении земств весь государственный земский сбор был удержан в
распоряжении центральных органов правительства, а на него, как мы
видели, приходилось больше трех четвертей всего дореформенного земского сбора,
и как раз он весь целиком был удержан на те надобности, на которые он
расходовался и раньше и которые были изъяты из круга ведомства земских
учреждений. Взамен губернского земского сбора в казну, который, конечно, должен
был прекратиться там, где были введены земские учреждения, земства получили
право самообложения, т. е. право налагать на местное население
определенные налога. Данные налоги, делившиеся на губернский и уездный земский
сбор, в зависимости от тою, какими учреждениями губернскими или
уездными, они налагались, по закону могли быть налагаемы как на землю, так и на
торгово-промышленные заведения; кроме того, в руки земств целиком перешли и
все те натуральные повинности, которыми пользовались дореформенные учреждения.
Вместе с этим переданы были земствам из приказов общественного призрения
вместе с состоявшими в их заведовании учреждениями и те капиталы на
содержание главным образом больниц, богаделен, рабочих и смирительных домов
и всех остальных учреждений, которыми приказы общественного призрения
распоряжались. Надо заметить, что, несмотря на то что приказы общественного
призрения не имели никаких определенных доходов, взимаемых с населения, все-
таки капиталы, бывшие в их распоряжении, и пожертвования, которые они
собирали, давали им возможность содержать довольно значительное число
установлении, в особенности если судить по тогдашнему дореформенному
масштабу. Оказалось, что таких установлении, перешедших к земствам, было
785, причем из числа их главнейшими были больницы, которых было 519 с пятью
отделениями и с 17 с лишним тыс. кроватей- Затем было около 1500 кроватей в
сумасшедших домах, которых было всего 29. Внутреннее состояние всех этих
учреждений было, правда, ужасное. Всех капиталов приказов общественного
призрения, переданных "земствам. числилось около 9 млн. рублей;
следовательно, на все 33 губернии, где были тогда введены земства,
приходилось ежегодно дохода на содержание всех этих учреждений до 400 с
небольшим тыс. руб., т. е. в среднем тысяч по 12—13 на губернию.
Что касается продовольственного дела, то оно финансировалось и
осуществлялось при помощи разного рода складов и капиталов, собиравшихся с
населения в виде. во-первых, натуральных запасов зерна в общественные магазины,
а затем и в виде денежных капиталов, образовавшихся из продажи части зерновых
запасов и от специального постоянного денежного сбора ( с 1842 г.). Эти
капиталы, в размере тоже около 9 млн. руб., были переданы земствам, кроме сумм,
отчисленных в общий продовольственный капитал, который остался в распоряжении
правительства и составлял тогда около миллиона рублей в наличности и 20 млн.— в
долгах и недоимках за населением.
Что касается бюджета этих земств, то, разумеется, те средства, которые в
дореформенное время расходовались на местные нужды, сразу оказались
совершенно недостаточными. Так, в 1865 г., когда открыты были первые земства
в 19 губерниях, расходный земский бюджет в этих губерниях достигал 5 млн. 600
тыс. руб. Затем, в 1867 г., когда земства были открыты уже в 28 губерниях,
этот бюджет возрос до 10 млн. 309 тыс., в 1871 г. он равнялся 21,5 млн. руб.,
в 1876—30,5 млн. руб. и к 80-м годам, несмотря на русско-турецкую войну,
которая в значительной мере расстроила и финансовое, и общее экономическое
положение России, земские сборы достигли 36 млн. руб. Таким образом, в 1880
г., т. е. через 16 лет после опубликования земского положения, земские сборы
увеличились более, чем в 16 раз по сравнению с дореформенным земским сбором
на губернские надобности. Но на практике возросшие размеры земского бюджета
оказывались совершенно недостаточными.
Надо сказать, что земства с самого начала своей деятельности попали в очень
тяжелые условия. Независимо от реакции, которая в это время распространилась
в стране и, в особенности, в правительственных сферах, и которая
мешала в административном и политическом отношении развитию деятельности
земств, не менее серьезным препятствием являлись те плохие финансовые и
экономические условия, в которых находилась Россия.
Ввиду этого земства с самого начала встретили большие препятствия в развитии
своей деятельности. Состояние как крестьянского, так и помещичьего хозяйства
после крестьянской реформы представляло настолько глубокий кризис, что всякое
увеличение обложения земли, помещичьей или крестьянской, разумеется,
представлялось делом весьма трудным. И мы видим, что в самом начале земской
работы один из лучших земских работников, князь А. И. Васильчиков. так
характеризовал тогдашние русские условия:
“Русская земля,— писал он,— бедна, потому что она, т. е- земля, почва, в
буквальном смысле слова, платит сверх сил, сверх того, что производит;
потому что она оплачивает высшие государственные пользы сборами с низших
разрядов плательщиков, всего менее участвующих в выгодах государственного
устроения; потому что тягло частное, земское и казенное испокон веку лежало
и продолжало лежать в России на земледелии, угнетая труд, и преимущественно
труд хлебопашества, т. е. ту самую ветвь народной производительности,
которая наиболее требуется для возделывания и оплодотворения необъятной
площади Русской империи.
Слияние сословий, улучшение повинностей, поощрение сельского хозяйства,— все
эти высокопарные заглавия, которые подписываются на всех современных
реформах, сводятся окончательно к тому, чтобы найти кроме земли и земледелия
другие источники доходности и распределить тягость сообразно этой
доходности. Этот труд, это раскрытие, может быть произведено только
посредством земских и общественных учреждений, действующих на полных правах
местного самоуправления”.
И вот что касается прежде всего использования права самообложения, то в
самом начале своей деятельности с этой точки зрения земства были поставлены в
невозможность взять с земли, именно при таком тяжелом ее положении, сколько-
нибудь значительные доходы. Понятно, что первые земские деятели, пользуясь в
особенности тем, что в их среде преобладали представители земледелия, а не
представители промышленности, попробовали эксплуатировать в значительной
мере промышленность и торговлю. На первых шагах своей деятельности земства,
несомненно, с чрезмерным увлечением начали облагать торговлю и
промышленность. Пользуясь тем, что в законе на этот счет было сказано
довольно глухо и им предоставлялись довольно обширные права, они начинают
облагать в некоторых местах гильдейские свидетельства в 2 '/2 раза высшими
сборами, нежели сборы, взимаемые с них казной. В других местах они начинают
так сильно облагать лесопромышленников, что те иногда сокращают свою
деятельность и даже, по утверждению Министерства финансов,
разоряются.
Затем, в отношении фабрик и заводов перед земствами возникает вопрос, на что они
могут налагать свои налоги: только ли на доходность фабричных и заводских
зданий и на другую недвижимую собственность или же и на те
обороты, которые совершают в этих заведениях промышленные капиталы? И вот,
истолковав свои права в этом последнем смысле, земства начинают весьма
значительно облагать фабрики и заводы.
Но, разумеется, уже в 1866 г.. как только земства обнаружили такие тенденции,
Министерство финансов, во главе которого стоял тогда Реитерн, всячески
старавшийся поощрять и оберегать крупную промышленность, увидело в таких
стремлениях земств угрозу всем своим планам, не говоря уж о прямом подрыве
возможности обложения этих же заведений и промышленного капитала со стороны
Страницы: 1, 2