системы государственного управления (особенно – в области экономики). Был
провозглашен приоритет так называемых экономических рычагов управления. Что
же в действительности скрыто за словами «административно-командная система»?
Буквально они означают функционирование «управленческо-командной системы».
При этом подразумевается нормальная система управления, ибо без «команд»,
т.е. реализации юридически-властных полномочий, которыми наделены все
субъекты государственного управления, они не могут действовать. Невозможно в
подобной ситуации само практическое управление. Таким образом, отождествление
системы государственного управления с так называемой «административно-
командной системой» не имеет прочных методологических обоснований. Тем не
менее, сама по себе данная проблема не исчезла.
2.2 Содержание процесса управления в эпоху реформирования.
Государство выполняет разнообразные функции и все они в той или иной степени
связаны с управлением, реализуются через систему и аппарат управления.
Функция управления включает фактически все функции государства, поэтому
функции государства и функции государственного управления являются
тождественными понятиями. Многие функции государства независимы от его
природы ( защита от внешних угроз, принуждение и т.д.). Для ряда других
функций государственного управления основой выступает социальная сущность
государства, его целевые ориентиры. Они определяют количественный состав
функций, их содержание и назначение. Эта взаимосвязь целого и зависимых от
него величин. Изменяются цели государства, система и функции управления, одни
функции становятся ненужными, потребность в других появляется, третьи –
остаются неизменными по форме, но наполняются новым содержанием. Главными
функциями государства остаются хозяйственно-организаторская и культурно-
воспитательная. Процесс управления не прямолинеен и не одномоментен, на всю
систему воздействует масса актов с различными целями, принципами,
программами, поэтому функции управления можно разложить на множество
подфункций, каждая из которых представляет собой форму воздействия на
систему, т.е. рычаг управления. Основу функций управления составляют
постановка целей ( задач), организация дела, планирование. регулирование,
контроль за исполнением и др. Создаются структуры соподчиненности, которые
координируют, согласовывают действия всех подразделений, оформляют принятые
решения в нормативные акты, приказы, инструкции. Все это завершается на
основе информации, отчетности. В специфических условиях России конца ХХ в.
на первое место выдвигается функция реформирования общества. К реформам
относятся имеющие системный, структурный и политический характер изменения,
осуществляемые в рамках государственной политики на основе законов, указов
Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Временные рамки реформирования
определяются сроком перехода от плановой экономики к рыночной. Он завершается
достижением финансовой стабилизации. После этого экономика развивается на
рыночной основе и государство от реформирования переходит к регулированию для
ускорения экономического роста. Хотя задачи регулирования отличны от задач
реформирования, оно тоже не обходится без нововведений и принципиальных
изменений. В результате реформ общество становится открытым, утверждается
частный сектор, предприятия вынуждаются подчиняться рыночной дисциплине,
монополия государства ослабевает и государственное управление перемещается на
макроуровень. Основными мерами осуществленными в процессе реформирования
являются:
1. Введение института частной собственности на средства производства, в
том числе и на землю.
2. Приватизация государственных и муниципальных предприятий, жилищного
фонда.
3. Предоставление всем предприятиям и гражданам, в том числе
иностранным, свободы экономической, предпринимательской деятельности, в том
числе внешнеэкономической, торговли.
4. Либерализация цен при государственном регулировании их
незначительного количества.
5. Реорганизация государственных и сельскохозяйственных предприятий с
отменой обязательного государственного заказа. Создание крестьянских
(фермерских) хозяйств.
6. Формирование рыночной инфраструктуры ( биржи, финансовый рынок, рынок
труда. учреждения по антимонопольному регулированию и банкротству
предприятий).
7. Утверждение независимости Банка России, введение конвертируемости рубля.
8. Либерализация личных доходов и расходов
9. Введение платности услуг здравоохранения, образования и ряда других
учреждений социальной сферы.
10. Признание и гарантирование политических прав и свобод человека согласно
общепризнанным принципам и нормам международного права.
Сложность российских реформ состоит в том. что не существует ни теории , ни
практического опыта ( достаточно продолжительного и убедительного)
перестройки общества, основанного на государственной собственности, в
общество с частной собственностью на средства производства и свободой
предпринимательства. Имеющиеся научные школы исследуют роль государственного
управления в сложившихся рыночных условиях и в регулировании экономики.
Ошибочно функции государства. присущие рыночной экономики , распространять на
переходный период, когда рынок еще нужно создать. Для условий перехода к
рыночной демократии от централизованной системы управления, т.е. когда рынка
в общепринятом смысле этого понятия еще нет, можно достоверно утверждать лишь
то, что роль государства в России возрастает, хотя бы потому, что долго
остаются неясными социально-экономические перспективы и осложняется
международное и геополитической положение страны. Мировой опыт учит, что
страны. желающие догнать развитые страны, нуждаются в более сильном
государственном управлении. Именно оно обеспечили в короткие сроки вхождение
СССР в состав не только мировых держав, но и сверхдержав. Без сохранением за
государством значительной доли собственности, без индикативного планирования,
без стимулирования государством совокупного спроса невозможно не только
догнать развитые страны Запада и Востока, но и восстановить экономику.
Государство способно проводить самые что ни на есть либеральные реформы, но
все зависит от того как оно это делает. Поэтому в процесс реформирования
вносятся коррективы в целях повышения эффективности государственного
регулирования. Они предполагают:
· усиление контроля за монополиями, развитие конкуренции, поддержку
малого бизнеса;
· повышение инвестиционной активности, ускорение структурных
преобразований, развитие АПК;
· переход к приватизации по индустриальным проектам с учетом
возможностей привлечения инвестиций для развития предприятия;
· обеспечение интересов государства в акционерных обществах, имеющих в
уставных капиталах долю государства.
Повышение эффективности государственного регулирования требует активизации
всех функций управления, особенно прогнозирования, планирования и контроля.
Социально-экономическое прогнозирование является способом предвидения,
получения представления о будущем, обусловленного закономерностями
общественного развития и действием факторов в прогнозируемом периоде. По
существу это научное исследование перспектив развития. Будущее во многом
становится предсказуемым, если правильно учитывать тенденции научно-
технического прогресса и другие условия. Прогноз не определяет цели,
достижение которых желательно, и параметры с достаточной точностью, а
намечает вероятные и возможные результаты и условия, при которых они могут
быть достигнуты; раскрывает картину будущего, положительные и отрицательные
тенденции, альтернативы, противоречия и меры по их разрешению.
Прогнозирование законодательно закреплено в качестве функции государственного
управления. Под государственным прогнозированием понимается система научно-
обоснованных представлений о направлениях развития, основанных на законах
рыночного хозяйствования. Оно базируется на демографических, экологических,
научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых,
региональных и других прогнозах общественно значимых сфер деятельности.
Законом «О государственном прогнозировании и программах социально-
экономического развития Российской Федерации» предусмотрено внесение
Правительством РФ на рассмотрение Федерального Собрания ряда документов,
составляющих основу государственного управления. Среди них прогнозы
социально-экономического развития на предстоящий год, федеральные целевые
программы, федеральный бюджет основные направления бюджетной и налоговой
политики и др. Правительство установило порядок разработки прогноза и
программы социально-экономического развития РФ (среднесрочный прогноз и
среднесрочная программа), концепции социально-экономического развития РФ (
долгосрочный прогноз), а также прогноза социально-экономического развития на
очередной год. Определен состав организаций, участвующих в разработке этих
документов, среди них функциональные министерства и ведомства, федеральные и
региональные органы исполнительной власти, научные учреждения. Минэкономики
России с участием других федеральных органов исполнительной власти РФ в
соответствии с Программой Правительства РФ «Реформы и развитие российской
экономики»разрабатывает сценарные условия функционирования экономики страны(
оценка основных показателей. целевые параметры, основные решения и меры по
стабилизации по направлениям государственной политики). Минфин России
совместно с Минэкономики России и Центральным Банком РФ представляет
предложения по направлениям бюджетной политики. После одобрения
Правительством условий и направлений бюджетной политики Минэкономики России
доводит их до сведения органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, а
Минфин России обеспечивает составление заявок федеральных органов
исполнительной власти и субъектов РФ на финансирование из федерального
бюджета. Госкомстат России обеспечивает органы исполнительной власти РФ и
субъектов РФ информацией, необходимой для разработки прогнозов и проектов
бюджетов. Центральный Банк РФ предоставляет информацию в Минфин РФ о кассовом
исполнении федерального бюджета за истекший год и отчетный платежный баланс в
Правительство РФ. Органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ
разрабатывают:
· предварительные варианты прогнозов развития отраслевой экономики и
регионов по основным показателям;
· планы развития государственного сектора, получения и использования
доходов от распоряжения госимуществом.
Федеральные министерства и ведомства при подготовке прогнозов социально-
экономического развития РФ и проектов федерального бюджета рассматривают и
учитывают предложения администраций Субъектов РФ по объемам поставок
продукции для федеральных государственных и других нужд, по финансированию
инвестиционных проектов, в том числе предоставляемых Правительству РФ
иностранных кредитов. Соответствующие федеральные органы представляют
прогнозы формирования и расходования средств государственных внебюджетных и
целевых бюджетных фондов, развития рынка ценных бумаг, банкротств
предприятий, взаимного экономического сотрудничества в рамках СНГ ,
платежного баланса. Органы исполнительной власти субъектов РФ доставляют
федеральным органам, являющимся государственными заказчиками федеральных
целевых программ, предложения по их реализации на территории субъектов РФ.
Органы исполнительной власти РФ, субъектов РФ и другие государственные
заказчики федеральных программ представляют заявки на финансирование
федеральных целевых программ, поставки продукции для федеральных
государственных нужд, а также расчеты предельных объемов бюджетного
финансирования отраслей экономики и регионов с учетом прогнозируемых
индексов-дефляторов и других макроэкономических показателей. Прогнозирование
применяется в сферах, где планирование нецелесообразно или невозможно, но оно
ни в коем случае не может заменить планирование. Искаженное представление о
задачах планирования (все заранее расписать и требовать принудительного
исполнения) постепенно преодолевается. Оно сводится к определению общих целей
и путей их достижения, обеспечению сбалансированности на основе отраслевой
взаимоувязки инвестиций. Прежняя система отличалась стабильностью, события
неизменно повторялись из года в год, поэтому можно было планировать
хозяйственные показатели методом от достигнутого, так как в устоявшемся
режиме явление легко познается и проектируется на будущее. В настоящее время
управление превращается в регулирование перемен. Однако сужение
государственного сектора не упраздняет общенациональное планирование. В новых
условия воссоздается потребность в таком планировании, хотя в несколько
модифицированном виде. Около 70 ведущих компаний России производят почти 50%
промышленной продукции, а на 200 предприятий и корпораций приходится более
60% промышленной продукции. Государство не имеет директивных взаимоотношений
с производителями, но крупный каптал не менее заинтересован в сотрудничестве
с государством, так как нуждается в помощи при продвижении продукции на
мировой рынок, привлечении иностранных инвестиций и т.д. Это создает
предпосылки для согласования намерений государства и лидеров экономики по
перспективам развития и по тактике реформ в рамках индикативного
планирования. Эффективность индикативного планирования доказана мировым
опытом, особенно таких стран. как Япония, Франция. С опорой на
государственный сектор оно способно придать ускорение и российской экономике.
На основе индикативного планирования гармонизируются интересы государства и
частного капитала, возможны инвестиционные соглашения по крупным, имеющим
национальное значение проектам, реализуемым в системе среднесрочных и
долгосрочных программ. Большинство таких проектов невозможно реализовать в
рамках либеральной экономики. Для этого нужен еще план консолидированных
действий государства и отечественного капитала. Индикативный план опирается
на приоритеты. Одни их них ( энергетика, авиация, космическая техника)
являются очевидными, другие определяются в процессе планирования. Под
обоснованные приоритеты создаются соответствующие механизмы стимулирования.
Законом РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»
определены принципы формирования и реализации федеральных целевых программ.
Имеется перечень приоритетных проблем, подлежащих программной разработке.
Разработка федеральных целевых программ осуществляется органами
государственного управления РФ, а региональных программ – органами
государственного управления субъектов РФ. При разработке программ
предусматриваются:
· приоритеты в решении важнейших задач;
· достижение конкретного конечного результата и эффекта в сроки от
одного года до пяти лет;
· увязка материальных, трудовых и финансовых ресурсов;
· согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных
задач.
Целевые программ разрабатываются с учетом формирования соответствующих
бюджетов, финансируются за счет государственного бюджета, местных бюджетов,
внебюджетных источников привлекаемых под государственные гарантии. Они
обеспечиваются также соответствующими условиями экономического
стимулирования. Правительство РФ определяет государственных заказчиков,
обеспечивающих реализацию программ. Государственным заказчикам выделяются
необходимые финансовые ресурсы, включая валютные, и они являются
ответственными за выполнение программ. Программы, инициатором которых
является Президент РФ, называются президентскими. В ряде случаев такой статус
может получить уже утвержденная программа в целях обеспечения решения особо
важных общегосударственных задач. Создан Центр президентских программ
Администрации Президента РФ. Органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ
принимают участие в постановке проблем и обосновании необходимости их решения
на основе программ под патронажем Президента РФ. По поручению Президента РФ
Центр президентских программ проводит экспертизу представляемых предложений.
Прошедшие экспертизу предложения направляются Президентом РФ в Правительство
РФ для дальнейшей проработки и реализации. Президентская программ
финансируется за счет средств федерального бюджета, финансовых резервов
предприятий, участвующих в их реализации, средств российских и иностранных
инвесторов, специальных фондов. Важную роль играют мобилизационные планы
экономики Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как
элемент подготовки экономики, перевода организаций на работу в условиях
военного времени. Они предусматривают создание, накопление, сохранение и
обновление запасов материальных ценностей, неснижаемых запасов
продовольственных товаров и нефтепродуктов, а также подготовку и организацию
нормированного снабжения населения товарами, его медицинского обслуживания и
обеспечения средствами связи и транспортными средствами в период мобилизации
и в военное время. Государство осуществляет контроль за соблюдением
организациями, юридическими и должностными лицами, гражданами
законодательства, общественного порядка, дисциплины, используя меры по
предотвращению нарушений, выявлению их на ранней стадии, привлечению по
необходимости виновных к ответственности, компенсации ущерба. Контроль
предполагает предварительное наделение правами, возложение ответственности,
принятие обязательств. Различают контроль внутренний (силами
внутриведомственных контрольных органов и руководителями) и внешний
( уполномоченными на это органами власти). Контролю подлежат все сферы и
уровни деятельности, где в той или иной степени затрагиваются интересы
государства, права и обязанности граждан. Не исключаются и органы власти. В
соответствии с законодательством государственные органы наделяются
полномочиями по проведению проверок деятельности юридических и физических
лиц. При этом определяется круг лиц, правомочных принимать решения по
проверке, основания для принятия таких решений, полномочия проверяющих, виды
решений, принимаемых по итогам проверки, способы обжалования. В СССР
действовала мощная система государственного контроля ( народный контроль)
